党的十八大为全面深化改革做出重要部署，并提出创新行政管理方式，提高各级政府管理效率、效能，建立创新调查制度和创新报告制度，特别是构建科学、公开、透明的第三方评估管理制度，使政府管理更具科学性。在十二届全国人大二次会议上的政府工作报告中，李克强总理提出“放管结合，加强事中事后监管”，强化公开，构建独立于行政管理之外，具有独立性、权威性的第三方评估管理机构，成为深化改革特别是体制改革的重要内容，也是构建我国科学有效的管理评估体系的重大举措。管理评估是利用管理学方法在“计划、组织、协调、控制”四个层面的运行过程所进行的评估活动。它不同于我们平时所说的以经济学的视角对投入和产出经济进行的应用评估，其评估对象是可行性、风险性、适应性和成效性等是否适应当前的社会发展需求。它的评估多是价值的评估即评价，多是以经济学的视角对投入、产出经济评价，注重的是成本效益的分析。一　我国科学有效管理评估的价值取向 2010年《政府工作报告》提出:“我们所做的一切都是要让国民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。”习近平同志指出“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，“中国梦”归根结底是人民的梦，必须紧紧依靠人民来实现，必须不断为人民造福。党和政府为人民“谋幸福”，应该坚持管理为人民、管理依靠人民、管理过程接受人民监督，发展成果由人民共享。党的十八大报告强调发展的目的是国民幸福，指出我们党是国民幸福的领导力量。中共十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》强调，全面深化改革的出发点和落脚点是促进社会公平正义，增进人民福祉。因此，构建我国管理评估体系的价值取向应该以人民为根本，以人民的幸福度为主要的出发点。其价值取向表现为以下几个方面:(一)人民至上人民满意不满意是衡量政府管理工作的根本出发点和落脚点，因而进行管理评估应以“人民至上”为价值取向，即政府管理评估的导向要“以人民为中心，以人民的幸福度为政府管理评估的终极标准”。管理评估是促进公共资源有效配置，监督政府管理，进而让政府由“官僚导向”转向“公众导向”、“人民导向”，由“权力本位”转向“社会本位”，树立“人民至上”的管理评估理念和思想，最终推动人民驱使政府的制度形成和决策执行，使政府自觉地为人民提供良好的服务。(二)社会公平(社会本位)政府管理评估的价值取向是坚持社会本位，即管理评估必须立足于满足社会公众的合理需求，从社会公众的立场出发设计评估内容、评估标准和评估指标等切实反映社会公众的愿望与利益需求。在政府公共管理评估过程中，这种价值取向通过管理效率、管理能力、公共责任、管理方式等价值判断来体现。(三)公众满意度实施政府管理评估是提高政府公信力、转变政府职能、建设公众满意型政府的迫切要求。管理评估关注的是组织工作的质量和最终结果，体现在人民满意度和经济、社会的发展上，即其评估“可以满足社会公众对政府管理的要求”。政府管理评估以管理为本，谋求现代信息技术在政府之间、政府与公众之间的沟通与交流中的广泛运用，谋求公众通过公共责任机制直接监督政府，谋求政府的日常管理对公众负责。管理评估的一个重要特点是“公民导向”，追求的是效益、效能、管理质量和公民满意度。政府实施管理评估有利于转变政府职能，提高管理水平，提高政府管理效益，促进“科学、民主、有效政府管理”的建立，有利于推动社会民主化，实现社会公平。(四)科学有效(深化改革观，有效管理观)实施政府管理评估是全面深化改革观、树立有效管理观的重要手段。政府管理本质上是政府的改革观和管理观的具体体现，明确管理评估标准、确立评估指标都要以社会改革观和有效管理观为基础。科学的管理评估和考核，将深化改革观的原则和要求变成可以量化的目标体系，强化各级政府部门的管理意识，形成正确的决策导向和工作导向，为树立和落实深化改革观、有效管理观提供有力的支撑。只有用管理评估的经济、效益、效率、效能、公平标准来评估政府管理，才能全面检验政府落实深化改革观的情况，才能全面、客观地反映在市场经济条件下政府的全面工作，才能检验地方政府在推进地方经济社会发展进程中是否真正做到了深化改革。因此，政府管理评估就是政府工作的方向、政府各部门具体工作的指南，要将深化改革观的理念和要求落实到政府管理的具体实践中，就必须有科学、先进的政府管理评估体系。(五)结果合理(过程管理为辅，结果管理为主)实施政府管理评估是改进政府管理方式、提高管理效率效能的重要途径。结果为本的管理意识是政府科学管理的基本前提，有利于建立以结果为导向的公共管理机制。当代公共管理认为，程序、过程管理在政府、社会管理中固然重要，但更为重要的是能否产生好的结果、能否满足公民需求。实践证明，政府建立管理评估机制，运用以管理为本、以结果为导向的新的管理措施，可以提高社会公众对公共管理的要求和满意度。管理评估应充分考虑到政府运行的每一个环节，在决策、执行、结果等政府权力运行的节点，制定或设立规范化、程序化的目标与标准，以市场机制为依据，迫使政府机关将提高管理质量和管理工作为目标，大力提高政府的管理效率和效能。二　如何构建我国科学有效的管理评估体系近几年，我国在管理评估、政策评估、发展规划评估、项目评估和绩效评估中开展了大量的探索性工作，在理论和实践方面取得了一定的成绩，但由于我国管理评估制度刚起步，还处于发展和探索阶段，存在很多不足，主要表现在:管理评估规范化程度不高，管理评估体系不健全，管理评估标准缺乏科学性和有效性，管理评估主体单一，管理评估活动缺乏公开透明，管理评估理论基础薄弱等。我们必须立足于我国基本国情，认真借鉴和引进国内外科学、先进的管理评估理念和技术，不断地深化改革，积极探索适合我国发展的管理评估体系，围绕“为什么评价”、“评价什么”、“如何评价”、“谁来评价”、“为谁评价”、“评估结果利用”等问题，即5WH (What、Why、What、How、Who、Where)理论，构建我国科学、有效的管理评估体系，主要从以下几个方面努力:第一，建立和完善政府管理评估法律法规，是管理评估的制度保障。制定相关法律法规，健全法制，明确管理评估的功能、地位，确定管理评估的范围、内容、程序、形式和具体操作流程，使管理评估工作有法可依、有章可循，如制定《政府管理评估法》、《国家管理评估及结果法》，可以通过立法保障政府管理评估开展。第二，构建和健全政府管理评估机制，是管理评估的前提。构建和健全政府管理评估机制，主要在于健全预算管理评估制度、评估审计制度，以及创新公务员评价考核制度等，可以使管理评估得以规范化、制度化、常态化，使政府政策的制定和实施有据可查，杜绝“政不出中南海”的现象。政府应尽量选择和运用量化评估机制，比如综合运用统计、会计、审计、计算数学等经济知识手段，建立数学模型，将每一层次、每一部门的责任目标以客观的形式确认下来，用量化的综合指数来反映政府相关部门的管理情况;对于那些确实难以量化的管理目标，可以进一步将其细化和具体化，运用目标管理法将组织的目标层层分解，落实到团队与个人。如此不仅有助于使个人管理目标与组织管理目标保持一致，也使其进一步细化，具有可操作性。第三，创建和优化政府管理评估指标，是管理评估的重要保证。管理评估指标的设置是管理评估的核心。评估指标既是管理评估工具，又是检测、考察、衡量、评价管理的“风向标”、“指路牌”，为管理评估提供了技术支持。要创建能体现我国社会主义现代化需求的管理评估标准和指标体系，就必须把“人民幸不幸福，社会稳不稳定，公共安不安全，经济发不发展，政治清不清明，发展持不持续，办事牢不牢靠，管理公不公平”作为重要的指导理论和思想，构建社会保障、经济发展、民生改善、生态环境、公共卫生、社会和谐、公共危机等考核指标，建立以定性分析为基础、以定量分析为手段的评估模式，把定量分析与定性分析结合起来，将可以量化的项目尽可能量化，建立科学的评估指标体系。从总体上看，我国政府管理评估体系应有利于建立公平性、开放性和竞争性的公共资源配置模式，通过科学有效的管理评估体系，引导、监督、及时更正管理方式，合理配置公共资源，提高行政管理能力，确保政府管理目标的实现。为了使管理评估指标体系科学化、规范化，在构建管理评估指标体系时，应该遵循以下原则:(1)系统性原则。各个评估指标之间要有一定的逻辑关联，既能反映政治、经济、社会、文化、资源、环境和生态等子系统的主要特征和状态，又能反映各子系统之间的内在联系。也就是说，每个子系统由一组指标构成，各指标之间既相互独立，又彼此联系，共同构成一个有机统一体。再者，评估指标体系的构建具有层次性，自上而下、从宏观到微观层层深入，形成一个不可分割的评估系统。(2)科学性原则。各评估指标体系的设计及评估指标的选择应该遵循科学性原则，既能客观真实地反映现实特点及状况，又能深入、全面地反映出各评估指标之间的内在联系。再者，各评估指标应该具有典型代表性，不能过多过细，导致评估指标过于烦琐、相互重叠;各评估指标也不能过少过简，避免评估指标信息遗漏，出现错误、不真实现象。(3)可操作性原则。为便于观察、测量、评估，应使评估具有可操作性。管理评估指标的可操作性，是一个管理变量进行评估或测量的基础，并非只是“存在性”。因此，选用的管理评估指标要容易取得，计算方法简明易懂。(4)可比性原则。管理评估指标之间必须具有纵向和横向的可对照性，以使管理评估主体在历时和共时的比较中作出准确判断。(5)独立性原则。指标体系至少包括目标层、领域层和指标层三个层次，相同层次指标不具有包含关系、不能替代。一般采用专家咨询法设计多层次评价指标及其权重，一是组织专家召开小型座谈会，主要是依托专家的个人经验;二是面向专家进行问卷调查，强调专家意见的统计价值。第四，培养和选拔政府管理评估主体，是管理评估的关键所在。管理评估既要充分发挥各级政府自我评估的功能，提高行政管理效率;又要主动发挥评估主体的积极性，提高政府管理评估的民主性;还要拓宽人民群众参与监督与评估管理的形式与渠道。成立国家和省级两级评估指导机构，由财政独立支出评估费用，以第三方评估为主、自我评估为辅。国家组织成立全国管理评估审查委员会或政府管理评估审查委员会，简称“国评委”或“政评委”;地方成立省级管理评估审查委员会，全面引入、引导和鼓励社会公众和民间组织组成的第三方评估主体。第五，获取和研究政府管理评估方法，是管理评估的重要方面。可以从以下几个方面来不断地完善管理评估方法:(1)问卷调查。问卷的设计要将主观评估和客观评估相结合，将抽象的变量转换成具体的、可操作的量，问题要通俗易懂，指标的选择必须具有可控性和可行性。(2)运用相关性分析法设计评估指标。一方面，对评估指标进行相关性分析，采用标准差标准法对指标数据进行标准化分析和处理，采用专家咨询法来确定指标层次和权重，运用SPSS统计软件对调查问卷进行分析，运用数学模型得出评估指标的相关系数矩阵;另一方面，对经过相关性分析得到的指标进行综合考虑，兼顾可行性和可操作性，利用模糊层次分析法，对指标进行层次单排序和总排序，再结合实际情况剔除一些因素，即可得出指标体系及权重。(3)采用线性回归模型设计评估指标，例如假设指数、指标得分、权重等，再引入“数学公式”进行计算得出指标。要在管理评估中广泛应用信息化手段，把管理评估信息化同电子政务建设结合起来，充分利用计算机和互联网技术，发挥“大数据”优势，建立健全政府管理评估信息系统，完善资料收集、整理和分析，不断提高管理信息化水平。还可以应用平衡计分卡进行管理战略评估，用标杆管理法进行管理实践评估，用目标管理法进行管理目标评估，用全面管理法进行整体管理评估，用关键管理指标法进行关键环节管理评估，用层次分析法进行指标权重的构建。三　总结对政府管理评估的研究，旨在从源头上深化体制改革，构建我国科学有效的管理评估体系与机制，坚持以人为本，推动科学发展，增进民生福祉，实现中华民族复兴的伟大梦想。范正青　于钓鱼台国宾馆2014年4月6日

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