党的十九大报告明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”是全面深化改革的总目标之一。空间治理体系是国家治理体系的重要组成部分，同样也需要不断深化改革。党的十九届三中全会拉开了新一轮机构改革的序幕，把统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使空间用途管制和生态保护修复职责，赋予了新组建的自然资源部门。完善空间治理体系的大幕也在徐徐拉开，这对治理空间发展乱象、规范空间发展秩序具有重要意义。

2017年，我们承担了国家发改委宏观院的完善空间治理体系相关课题研究。这既是具有重大战略意义和现实意义的研究课题，也是具有挑战性的研究项目。一是党的十八大报告首次将生态文明建设与空间问题联系以来，虽然党的十八届三中全会、中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》（2015）、中共中央国务院《生态文明体制改革总体方案》（2015）和国家“十三五”规划纲要等都对空间发展做出了系列部署，但相关的理论研究落在了实践后面，研究文献比较少，系统的研究更少。二是虽然相关的试点工作如火如荼地开展，但许多问题尚在探索阶段，没有达成一致意见。如2014年国家四部委在28个市县开展“多规合一”试点以来，只有广西贺州市、浙江开化县的空间规划分别在2017年6月、8月通过了广西自治区政府、浙江省政府的审批；2017年3月国土资源部牵头的六个省的自然生态空间用途管制试点要三年后才见成效。理论和实践都没有为课题研究提供强有力的支撑。

通过研究，我们认为完善空间治理体系是优化空间结构、提升发展质量、提高空间效率的基础和条件。只有空间规划科学、用途管制有力、差异化绩效考核管用，空间结构优化、发展质量提升、空间效率提高才有可能。否则，《生态文明体制改革总体方案》中提的“无序开发、过度开发、分散开发”的问题将无法解决。为便于和实践对接，我们将空间划分为城镇、农业、生态三类，把抽象的空间具体化，并将其作为贯穿整个研究的主线，分析空间治理中的问题、成因及重点任务。本研究以空间发展失衡、开发强度失度、“三区”空间失调、空间开发失序“四失”问题为导向，详细分析了城镇空间的“反公地悲剧”、生态空间的“公地悲剧”、农业空间的歧视性管制、中央与地方利益博弈产生的深层次原因。我们认为只有从深层次的原因着手，而非就问题论问题，才不至于“头痛医头，脚痛医脚”。针对问题产生的原因，我们提出了完善自然资源资产产权与管理、构建空间规划体系、健全空间用途管制、建立差异化绩效考核四大领域的重点任务；最后，进一步论证完成四大领域的任务需要从五方面着力，打破空间治理的技术壁垒和制度壁垒。

经过不到六个月的研究，我们提出一些具有创新性的观点。一是针对省、市县两级空间规划试点中的经验及暴露的问题，提出要着重处理好“合与分”“条与块”“放与收”“编与施”四大关系，以保障空间规划体系无缝衔接和“落地生花”。二是针对生态文明体制改革大背景下，用途管制从平面的土地走向立体的空间、从耕地和林地保护迈向生态空间管制、从割裂的单要素管制通向山水田林湖生命共同体的综合管制的现实要求，从把好“不同空间类型+不同部门+不同层级政府”三个接口、用好“行政 +经济 +法律”三种手段、抓好“指标+空间+清单”三大工具、做好“三区 +三区三线 +土地用途”三级管控等方面阐明空间用途管制制度的实现路径。三是从土地分类、各类空间和各种管控线划分等着手，分析了空间治理的技术壁垒和制度壁垒，并提出了技术整合方案及法律调整修改建议。四是针对空间治理体系精细化的要求，结合我国自然资源产权制度和管理制度的特点，提出要完善自然资源资产产权制度和管理制度。

本研究在开题立项、中期验收、最终成果验收过程中，宏观院学术委员会多位专家对研究思路和重点都提出了十分宝贵的意见，对把握研究方向发挥了重要的指导作用。在研究过程中还得到国家发改委规划司、宁夏规划委员会办公室、石嘴山市规划委员会、平罗县发改局、广西贺州市发改委、浙江开化发改局的大力支持。国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所的领导和同事对我们的研究给予了热情指导和大力帮助。宏观院科研部和所办公室相关领导和同志积极给予支持，特此一并致谢！

本书各章执笔人如下：

第一章：黄征学；第二章：滕飞；第三章：刘现伟；第四章：黄征学；第五章：黄征学、祈帆；第六章：宋建军；第七章：刘保奎；第八章：黄征学、王旭阳；第九章：张燕、宋建军、刘保奎；第十章：黄征学、滕飞、王丽。全书由黄征学、张燕进行结构设计和修改定稿。

完善空间治理体系是一个庞大的研究课题。我们虽然花了大量心血，但与理想的成果还有较远距离，有些内容还可以进一步深入。特别是由于能力有限，有些问题不一定能够把握准确，失误在所难免，希望各位读者不吝赐教。书中引用的观点、数据和资料，尽可能给予标注，但可能也有遗漏，还请谅解并与我们联系。

黄征学

2019年2月25日

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