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深化中国垄断行业改革研究

ISBN:978-7-5004-8457-8

出版日期:2010-02

页数:335

字数:342.0千字

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图书简介

本书讨论的垄断行业主要是电信、电力、铁路运输、民航、邮政、自来水和管道燃气等具有网络性的自然垄断行业。如何有效地管理这些垄断行业,一直是国内外政府管理中的一个难点问题。由这些行业的自然垄断性、显著规模经济性、外部性和关系国计民生等特征共同决定,垄断行业是最为典型的市场失灵的领域。传统理论认为,在垄断行业,社会最优目标是实现较高的生产效率和社会分配效率,即垄断企业以较低的成本向社会提供产品或服务,并按照成本加正常利润定价。如果由私人企业垄断经营,私人企业在追求利润最大化过程中,有可能具有较高的生产效率,但不能保证私人垄断企业会自觉地按照成本加正常利润定价。相反,私人垄断企业往往会制定大大高于成本的垄断价格,以取得垄断利润,从而造成消费者剩余的严重损失。为了从根本上解决上述问题,主张由国有企业来经营垄断行业,因为国有企业是代表社会利益的政府所有并通常由政府经营的企业。国有企业可以不像私人企业那样以追求利润最大化为目标,而是以追求社会福利最大化为目标。国有企业会自觉以成本(甚至低于成本)为基础制定价格。因此,国有企业是处理垄断问题的一种较优方法。根据这种传统经济理论,在垄断行业应该实行由政府直接投资、国有企业垄断经营的管理体制。但长期的实践证明,这种高度集中的管理体制是一种低效率的体制,导致垄断企业缺乏竞争活力,单一的投资渠道造成垄断行业投资严重不足,其供给能力远远不能满足社会经济快速发展的需要。国有垄断企业通常也不是以追求社会福利最大化为目标。因此,20世纪70年代以来,日本、英国和许多其他欧洲国家对垄断行业实行了以放松进入管制,积极运用竞争机制和国有企业民营化为主要内容的改革,同时强调政府有效管制,探索用新的途径解决垄断行业的市场失灵问题。中国在相当长的时期里,垄断行业实行国有企业垄断经营、政企合一的管理体制,不存在真正意义的政府管制问题。只是从20世纪90年代以来,中国才开始对垄断行业实行了一系列以引进并强化竞争机制和放松进入管制,鼓励非公有制经济(民营企业)进入为主要内容的实质性改革。例如,中国对长期以来居主导地位的传统经济理论进行了反思,“打破垄断,促进竞争”成为垄断性产业政府管理体制改革的指导思想。在政策实践中,中国也对电信、电力等行业实行市场结构重组,例如,在1998年和2002年,中国先后两次对原中国电信实行纵向和横向分割,电信行业的长途电话、本地电话、移动电话等各个业务领域已存在若干家竞争性企业;2002年中国对电力行业也实行了较大幅度的市场结构重组,将原国家电力公司拆分为几家发电、输配电和供电企业;2002年中国对民航业也进行了市场结构重组,组建了几家大型航空集团公司;中国对铁路运输行业的市场结构重组也在酝酿之中;中国许多城市还对自来水和管道燃气行业的市场结构重组也作了积极的探索。特别是近几年来,中国鼓励非公有制经济(民营企业)进入垄断行业的改革政策导向越来越明确。例如,2003年11月,党的十六届三中全会强调,加快推进和完善垄断行业改革,大力发展和积极引导非公有制经济,放宽市场准入,允许非公有资本进入法律法规未禁止的基础设施、公用事业及其他行业和领域。2004年7月,国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号),进一步提出:放宽社会资本的投资领域,允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式,参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。2005年3月,国务院又颁布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(以下简称“三十六条”),通过有关条款,贯彻平等准入、公平待遇原则。允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域,允许外资进入的行业和领域,也允许国内非公有资本进入,并放宽股权比例限制等方面的条件,允许非公有资本进入垄断行业和领域,允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。国家有关部门与地方人民政府要尽快完成清理和修订限制非公有制经济市场准入的法规、规章和政策性规定工作。在这些政策导向下,一些经济实力和管理能力较强的民营企业已进入或将进入垄断行业,成为新的市场竞争主体。此外,中国加入世界贸易组织后,电信等垄断行业必须对外开放,允许国外企业进入;同时,中国垄断行业中的许多全资国有企业通过股份制等途径,改革成为混合所有制企业。这些都将打破国有企业独家经营垄断行业的格局,这也在客观上要求改革原有垄断行业的管理体制,建立新的政府管制体制,通过制定或修订有关法规,设立职责明确、运行高效的管制机构,对垄断行业不同所有制企业实行公平、公正、透明、有效的政府管制。但至今中国垄断行业改革的实践与预期目标还存在较大的差距。中国垄断行业还没有实现有效竞争,尚未充分发挥市场竞争机制的积极作用;在民营企业进入垄断行业的过程中还存在许多有形和无形的障碍;在垄断行业普遍存在法律体系不完整、管制机构缺位或缺乏独立性、监督约束不到位等问题,难以实现有效管制;垄断行业的价格形成机制还不适应市场经济的要求,经济效率还有待提高。因此,对处于经济转型的中国而言,以科学发展观为指导,研究垄断行业如何通过深化改革,实现有效竞争,提高效率,并让消费者分享改革之利,这具有重要的现实意义。垄断行业是国民经济的基础行业,提供有关国计民生的重要基础产品。党的十七大针对中国垄断行业的现状和特点,提出要深化垄断行业改革,引入竞争机制,加强政府监管和社会监督。深化垄断行业改革是中国整个经济体制改革的攻坚部分,也是落实科学发展观,建设和谐社会的核心内容。深化中国垄断行业改革不仅要体现垄断行业的经济特性,还要符合体制转轨和经济转型的要求,充分考虑许多复杂的经济、社会和体制等影响因素。因此,本书需要综合运用经济学、法学、公共管理学、政治学、社会学等多学科前沿成果,以丰富研究内容、拓展研究领域,推动多学科的交叉融合。这也是本书研究的理论意义。本书分总论篇和深化垄断行业改革专题研究篇两部分,总论篇由第一章至第三章组成,主要从垄断行业的经济体制、基本制度和运行机制的角度,分析科学发展观与垄断行业改革的相关性;在回顾垄断行业改革历程的基础上,分析垄断行业改革的基本特征和当前存在的主要问题;重点探讨了深化垄断行业改革的基本思路。专题研究篇由第四章至第九章组成,从促进垄断行业竞争、鼓励非公有制企业进入垄断行业、完善垄断行业价格形成机制、落实垄断行业的普遍服务、形成垄断行业有效管制体制、构建垄断行业改革绩效评价体系六个重要方面,对如何深化垄断行业改革作了专题研究,为基于科学发展观深化垄断行业改革提供较为系统的政策思路和具体政策措施。本书试图以新兴的管制经济学为基本理论,以科学发展观为指导,理论联系实际,为深化中国垄断行业改革提供基本政策思路和相关政策措施。深化垄断行业改革涉及许多理论与实践问题,本书努力在以下方面有所创新:1.提出并论证科学发展观对深化垄断行业改革的作用机理。针对垄断行业存在的体制性问题,本书提出了从管理体制构建的科学性、管制目标的调整以及产权结构多元化等角度入手进行改革;以政权与产权关系变迁、能否适应快速工业化为切入点,分析了垄断行业存在的制度性问题,强调改革的重点要放在强化公司治理的规范性与投资人利益保障的信息披露制度建设,建立规范的政府管制制度,完善社会监管制度以及重建利益相关者制度;从定价机制、创新能力集成机制和企业社会回应机制三个方面揭示垄断行业存在的机制性问题,分析了如何按照科学发展观要求,对这三大机制进行改革。2.提出并论证深化垄断行业改革的基本政策思路。强调法律制度是深化垄断行业改革的先导;促进竞争与民营化是深化垄断行业改革的两大主题;深化垄断行业改革应以提高效率为基本目标;高效率的管制体制是深化垄断行业改革的保障;科学的绩效评价是深化垄断行业改革的导向等观点。3.分析垄断行业的竞争状况并重点论证促进垄断行业的竞争政策。经过分析认为,中国垄断行业总体上是竞争不足,因此需要进一步促进垄断行业的市场竞争;垄断行业促进竞争的政策重点是:继续推进垄断行业结构重组,构建多主体、多层次、多业务领域的有效竞争格局;深化市场化改革和行政体制改革,消除行政垄断降低企业进入垄断行业的壁垒,创造不同所有制企业公平竞争、平等发展的市场环境;在自然垄断性业务领域实行激励性管制政策,激励垄断业务经营企业提高效率。4.提出并论证鼓励非公有制企业进入垄断行业的必然性及其政策措施。非公有制企业进入垄断行业有利于提高垄断行业的供给能力,壮大非公有制企业,促进不同所有制企业间的竞争,从而提高垄断行业的经济效率;而中国的一些非公有制企业已具备了进入垄断行业的经济实力和经营能力。这为非公有制企业进入垄断行业提供了必然性和可行性。针对目前非公有制企业进入垄断行业面临的一系列壁垒,提出要以制度创新形成非公有制企业进入垄断行业的长效机制,探索非公有制企业进入垄断行业的援助机制,构建垄断行业的退出机制,创新非公有制企业进入垄断行业的形式以提高进入的成功率等政策措施。5.设计并论证中国垄断行业最高限价管制模型,为完善价格形成机制提供了可操作的政策措施。在借鉴发达国家最高限价管制模型的基础上,针对中国垄断行业价格形成机制改革的实际,综合考虑价格指数、生产率增长速度、利润率、基期价格和服务质量等因素,设计了适合中国垄断行业的最高限价管制模型,并讨论了这一模型在中国垄断行业的适用和实施问题。6.提出并论证落实垄断行业普遍服务的政策取向及其政策措施。针对中国垄断行业体制改革后普遍服务面临的新问题,在借鉴发达国家经验的基础上,强调以建设和谐社会为导向加强垄断行业普遍服务;建立与社会主义市场经济体制相适应的垄断行业普遍服务机制;加强垄断行业普遍服务的法律制度建设;采取与特定垄断行业改革相适应的普遍服务形式,并主张在垄断行业逐步推行普遍服务基金政策。7.论证如何构建垄断行业有效管制体制问题。提出有效管制体制的建立应遵循定位合理、依法管制、公众参与、高效运行、有效监督、动态适应等基本原则。中国垄断行业有效管制体制建设的核心是:形成管制体制建立和运行的法律基础和管制机构依法管制的法律制度保障,实现依法管制;通过改革形成权责明确统一、分工合理、运转有效的管制机构体制;形成确保管制体制有效的社会监督体制,实现管制的公众参与、信息公开和社会监督。8.设计垄断行业改革绩效评价体系,并实证评价了当前中国电力行业改革的绩效。针对目前中国垄断行业改革的具体情况,将垄断行业改革内容划分为产权改革、竞争改革和管制改革三个领域;根据垄断行业改革绩效的评价标准,设计了相应的评价指标体系;归纳了目前比较流行的改革绩效评价方法;用规范的计量经济学方法对电力行业改革绩效做出评价,并对其中关键变量做了技术性处理,使绩效评价更为科学合理。本书是国家社会科学基金项目“基于科学发展观的深化垄断行业改革”(批准号为:07AJY016)的研究成果,也是一项集体研究成果。在本书中,项目主持人王俊豪教授撰写导言、第三章和第七章;浙江财经学院张国平教授撰写第一章;东北财经大学肖兴志教授撰写第二章和第九章;浙江财经学院唐要家教授撰写第四章和第八章;中国社会科学院经济研究所剧锦文研究员撰写第五章;浙江财经学院王建明副教授撰写第六章。全书由王俊豪教授负责修改定稿。除了本书作者外,浙江财经学院朱晓艳博士及博士生李云雁、高伟娜等在本研究项目的调研、收集资料和校对书稿等方面也做了许多工作。本书能在较短的时间内出版,应当感谢中国社会科学出版社领导对本书的重视,应特别感谢卢小生编审的大力支持。当然,书中若有不当或错误之处,责任完全由作者承担。本书汲取和引用了国内外许多专家学者的研究成果,并尽可能地在书中作了说明和注释,在此对有关专家学者一并表示感谢。本研究项目的完成和本书的出版,还应感谢国家社会科学基金和浙江省哲学社会科学重点研究基地——浙江财经学院政府管制与公共政策研究中心的资助。值得一提的是,无论在理论上还是在实践中,在深化中国垄断行业改革方面都有大量问题需要认真研究和探索,本报告研究的内容只是“冰山一角”,有许多问题还有待后续研究,尽管课题组成员作了最大努力,但难免存在不少缺陷,敬请专家学者批评指正。

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