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城市公用事业价格与财政补贴研究

ISBN:978-7-5203-1572-2

出版日期:2019-11

页数:343

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图书简介

2016年,我国城镇化率达到57.35%,城镇常住人口达到了7.9亿6594466。随着我国城市化水平的提高和城市人口的不断增长,对供水与污水处理、地铁、公共交通、燃气、供热等城市公用事业的需求不断增长。各地的城市公用事业普遍面临着一方面无法满足城市人口爆炸式增长带来的巨大需求压力,另一方面还面临着社会公众对于城市公用事业产品和服务质量、供应安全以及效率提升的迫切期望。近年来,我国城市公用事业行业取得了较快发展,行业的体制机制改革也在不断深入。但是,目前仍然面临着管理体制政企不分、政府垄断经营、投资不足和对外开放不够等问题。特别是价格监管体制和财政补贴体制改革滞后,已经制约了城市公用事业行业民营资本的进入和运营效率的提升。由于城市公用事业具有很强的自然垄断性和社会公益性,市场机制一般不能发挥作用,因此,需要通过政府干预以限制企业制定垄断高价损害消费者利益。出于维护社会公平的政治考虑,以及价格监管机构所面临的信息不对称和公用事业企业的策略行为,我国政府监管的城市公用事业价格一直偏低,无法反映成本状况,行业效率也难以提高。因此,亟待建立科学的城市公用事业价格监管体制和财政补贴机制,实现价格机制对资源配置的基础作用,推动城市公用事业价格市场化改革进程。城市公用事业市场化改革也是深化我国政府管理体制改革的重要途径,因为市场化可以减轻我国政府的财政补贴负担和提高投资运营效率。可以看出,未来我国公用事业市场化改革也必将继续深化和扩大发展。

城市公用事业关系国计民生,大部分行业都具有社会公益性,其提供的服务是每个消费者生产和生活所必需的。城市公用事业市场化导向的改革一般都要求企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体,通过价格信号引导,利用市场机制获得可持续发展能力。由于过去我国城市公用事业产品和服务普遍定价过低,因此,市场化导向的改革将伴随着价格的提高。而这必将对部分利益相关者(特别是贫困消费者)带来不利影响。世界银行认为,每个消费者都有获得电力、电信和供水等基础设施产品和服务的权利,这是人的基本权利6594467。联合国《2015年联合国千年发展目标报告》也曾提出:到2015年,全球无法持续获得安全饮用水和基本卫生设施的人口比例应减半6594468。根据联合国的资料,自1990年以来,约有26亿人口获得了安全饮用水。然而,全球还有6.63亿人仍然没有获得安全饮用水。联合国千年发展目标确定后,在其后的《联合国可持续发展目标》提出了17个目标,其中,目标6:为所有人提供水和环境卫生并对其进行可持续管理。计划到2030年,人人普遍和公平地获得安全和负担得起的饮用水,而且人人享有适当和公平的环境卫生及个人卫生6594469。在《中国实施千年发展目标进展情况报告》中,我国在城市供水和卫生方面面临的主要问题是城市和农村地区的安全饮用水覆盖率和卫生厕所的普及率都有较大的差距,以及西部地区和东部沿海地区的差距也正在扩大6594470。特别是对于我国部分城市流动人口和农村地区以及社会低收入消费者来说,目前还尚未享受到安全可靠的基本城市公用事业服务(如大部分农村地区和部分城市流动人口聚集区域的自来水、环境卫生设施和管道燃气供应),已经成为社会不和谐的潜在风险。而市场化导向改革将带来的价格上涨,也必将加剧我国消费者在获得公用事业产品方面的差距,影响社会和谐发展。因此,必须通过科学有效的普遍服务机制和财政补贴机制解决城市公用事业的公平性问题。目前,我国在公用事业价格补贴方面尚未形成科学合理的补贴机制,而是采取“一事一议”的方式,具有很大的随意性,不仅缺乏科学统筹规划,而且实际操作中也面临很多困难。同时,还存在补贴对象模糊不清,亏损企业成本、绩效不透明和补贴效果缺乏考核等诸多问题6594471

基于以上背景,本书在系统地分析国内外城市公用事业价格改革的理论和经验基础上,结合我国当前城市公用事业价格改革进展和问题,分析目前我国城市公用事业投资和PPP融资机制发展现状和存在问题,建立科学有效的城市公用事业价格形成机制和实现路径。城市公用事业价格形成机制分为近期目标和远期目标。其中,近期目标将致力于在政府依法监管下,建立基于绩效评价的价格形成机制;远期目标将随着竞争充分引入,建立基于市场竞争的价格形成机制和基于社会公平的消费补贴机制。本书还将分析目前我国城市公用事业财政补贴现状以及存在问题,在借鉴国外发达国家城市公用事业财政补贴政策的基础上,建立我国城市公用事业财政补贴博弈模型,推导出基于绩效的财政补贴机制并进行实证检验。最后研究在市场化背景下如何重构我国城市公用事业财政补贴机制。

全书共分为十三章,各章的主要内容介绍如下:

第一章分析城市公用事业改革现状与问题。大多数城市公用事业都实现了政企分开、政资分开,完成了产权结构改革,并基本建立了比较规范的现代企业治理结构,但还都是集隶属机构或主管机构和监管机构为一体的非独立监管体制。同时,监管机构的定位和监管目的尚不清晰,而且缺乏基本的监管方法和手段。目前仍有部分城市公用事业的定价采取成本加成法,缺乏科学有效的成本审核机制,价格并不能反映实际成本状况,也不能促进企业提高效率。本章还剖析了城市公用事业改革存在问题,主要包括相关法律法规不健全、监管体制与机制不完善、定价机制缺乏科学性、投资主体单一化、服务效率有待提高、特许经营制度仍需完善。

第二章分析城市公用事业投融资体制改革进展与问题。目前,我国城市公用事业投资主要以国有资产为主,依靠政策性融资满足资金需求。随着投融资体制改革的深入,我国城市公用事业融资总量逐年增加,资金来源也在逐渐发生变化。随着市场化改革进程加快,为了缓解政府财政和国有资产投资的压力,吸引社会投资,我国出台了多部法律法规来吸引和鼓励民间资本投资公用事业与基础设施领域,并取得了一定的成效。目前,城市公用事业投融资改革仍存在一些问题,比如,投资主体和融资渠道单一、民间融资渠道不畅、投融资监管不够完善、融资资金缺口较大、各级政府间公用事业供给职能不清晰、政府债务风险有加大趋势等。

第三章研究公用事业PPP项目“井喷”式增长风险及其治理模式转型。目前,我国PPP项目投资存在占公共投资比重偏高、对财政依赖度过高、民营资本参与度偏低、经济不发达地区PPP项目过多等问题。PPP“井喷”式增长的同时给政府带来了巨大的潜在风险,在现有的以监管为主的PPP项目治理模式下,存在政府和其他PPP项目参与者的目标不一致、监管者有限理性、政府的治理能力和效率有限等诸多问题。因此,必须尽快转变治理理念,建立基于市场机制的PPP项目契约治理模式:由政府主导逐渐过渡到市场主导;吸引多主体参与治理,以达到多元主体共同治理;制定PPP法律、规范与指南;由目前的硬监管过渡到软监管,降低政府干预对市场机制的不利影响。

第四章分析城市公用事业价格改革进展与问题。经过40多年的改革,我国绝大多数商品和服务的价格已经由市场竞争形成。部分地方性特点较强的城市公用产品下放了价格监管权限,对若干城市实行了国家指导价格,对长期偏低的公用事业价格水平进行了一定程度的调整,引入了价格听证会、特许经营等一些模式和方法。目前,我国城市公用事业价格改革仍面临一些问题:相关的法律和监督机制不完善,价格听证制度中民众参与不足,价格改革相关的配套政策并不完善,价格形成机制扭曲,价格水平不合理,价格结构不合理,定价方法的科学性有待完善。

第五章介绍国外城市公用事业价格改革经验借鉴。比如,建立完善的法律体系,颁布公用事业监管改革法规,明确规定改革的目标模式、主要内容和步骤等问题,使监管体制改革具有明确的法律依据,避免在改革中出现“无法可依”的混乱现象;建立健全的监管与监督机制,拥有独立的监管机构,可以确保公用事业服务的透明性和责任性;形成科学合理的价格监管体系;鼓励消费者参与,建立代表消费者利益的社会监督组织,并形成有效的社会监督机制。

第六章研究城市公用事业价格决策中的消费者参与。目前,我国供水行业的消费者参与治理存在一些问题,主要包括:消费者参与机制不够完善、价格听证中缺乏有效的消费者参与机制、消费者无法获得充分的信息。以供水行业为例,通过借鉴英国供水行业的消费者参与治理机制,完善我国城市供水行业的消费者参与治理机制:规范供水定价程序,加大信息公开力度,加大宣传及与扩建消费者咨询渠道,完善消费者投诉通道。

第七章通过分析城市公用事业价格改革目标与路径,建立城市公用事业价格形成机制模型。在政府、企业和消费者的博弈过程中,价格作为博弈利益的信号和衡量指标,呈动态变化,最终达到一个均衡点。同时,确立城市公用事业价格监管模式的改革路径,公用事业价格监管包括价格水平监管和价格结构监管;价格水平监管主要包括投资回报率监管和价格上限监管;价格结构监管包括线性定价和非线性定价、两部定价、高峰负荷定价、差别定价等。

第八章分析城市公用事业价格改革的配套措施。完善城市公用事业价格法律体系:建立公用事业价格规制法律体系,设立综合性的公用事业委员会,制定公用事业价格自律规则;完善公用事业价格监管机制:规范政府价格规制机构,明晰定价程序,政府定价行为公开化,设立激励性监管机制,完善价格信息公开制度,发挥行业协会、社会团体的作用;明确政府在改革中的功能定位;调整城市公用事业的价格水平:上调价格水平偏低的公用产品,打破垄断引入竞争;改善城市公用事业价格结构。

第九章分析城市公用事业财政补贴现状与问题。概述了财政补贴的定义、特点、必要性和不利影响,并对城市公用事业财政补贴进行分类。随着快速城市化,为了解决城市公用事业建设所需的巨额资金,以及保证人民以公平合理的价格获得基本的公用产品和服务,我国每年对能源消费、供水与污水处理、公共交通等城市公用事业进行了大量的补贴,补贴数额增长迅速,也带来很多问题。例如,补贴数额逐年增大导致财政收入的压力日渐显现,城市公用事业价格上涨导致消费者支出增加过快,补贴缺乏目标性(靶向性)导致补贴结果不公平,城市公用事业交叉补贴缺乏效率,尚未形成科学合理的补贴方式等。

第十章对国外城市公用事业财政补贴经验借鉴进行梳理和总结,大体分为能源补贴、供水补贴、公共交通补贴。通过研究美国、英国、欧盟、俄罗斯、印度、法国、新加坡、智利、哥伦比亚、日本、巴西等各个国家或地区的公用事业财政补贴机制,分析其补贴效果,从而为我国公用事业财政补贴提供可行的经验借鉴。

第十一章以供水为例对城市公用事业财政补贴问题博弈进行分析。在研究城市供水补贴的问题中,会出现三个参与主体,即政府、用户和供水企业,它们追求的目标是不同的,政府追求的目标是社会福利的最大化,用户追求的是用水费用的最小化,而供水企业追求是利润最大化。通过分析三者之间的委托—代理关系,建立城市公用事业补贴博弈模型,比较分析不同补贴机制设计的利弊,得出最优策略,即采用具有较强激励机制的服务及成本监督下的补贴方式,能高效率地使用财政补贴,实现较大的社会效益。最后利用相关数据对补贴机制设计博弈进行实证验证。

第十二章以供水为例建立城市公用事业基于绩效评价的财政补贴机制。对于城市公用事业企业绩效评价,大多采取标杆比较法。标杆法是一个方法体系,主要分为局部方法和整体方法。当前,国内外许多国家的供水行业监管机构都通过建立绩效评价指标体系计算综合绩效的方法,对城市供水企业绩效进行评价,并对其进行行业监督。比较分析国际供水行业绩效评价体系状况和中国供水行业现阶段绩效评价状况,并对中国供水企业绩效评价进行实证分析,最后建立基于绩效评价的供水企业补贴机制。

第十三章研究市场化背景下城市公用事业财政补贴机制重构。对我国城市公用事业财政补贴目的的重新界定,根据城市公用事业改革方法和进展状况,以及社会政治、经济的发展水平,确立城市公用事业财政补贴方法:供给(企业)补贴方法和需求(消费者)补贴方法。最后提出对目前我国城市公用事业财政补贴改革的建议:在短期内应采取供给补贴保障企业的正常运营和可持续发展;从长期看,要通过需求补贴解决社会公平问题;控制财政补贴的逆向激励与负面影响;财政补贴机制应该规范、透明,具有可预见性;深化城市公用事业价格体制改革;建立低收入居民基本生活费用价格指数;加强价格监测和调控。

本书研究成果有助于解决目前我国城市公用事业价格与补贴机制存在的诸多问题,可直接用于指导供水与污水处理、地铁、公共交通、燃气、供热等城市公用事业价格市场化改革和财政补贴政策实施,不仅具有很好的实践意义,也具有较强的理论意义。

本书的撰写得到了北京市哲学社会科学规划重点项目“北京城市公用事业价格形成机制及其管理研究”(12JGA007)和北京市自然科学基金面上项目“北京城市公用事业市场化改革与财政补贴机制研究”(9112003)的支持。同时,还得到了北京市属高校高层次人才引进与培养计划——长城学者计划项目(CIT&TCD20140322)和国家社会科学基金项目“公益类事业单位治理结构模式及运行机制研究”(13BGL121)的支持,在具体研究和写作过程中,参考了国内外众多专家学者的研究成果,一并表示感谢!

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