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锻塑欧洲:法国、德国和从《爱丽舍宫条约》到21世纪政治的嵌入式双边主义

Shaping Europe

ISBN:978-7-5203-7336-4

出版日期:2020-12

页数:384

字数:406.0千字

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图书简介

非常高兴我们关于法德双边关系及其在欧洲角色的合著《锻塑欧洲》能在中国出版及与中文读者见面。对此,我们感到十分骄傲。法德双边合作是欧洲一体化的基础。我们相信,只要法德两国之间这对重要关系保持稳固和韧性,欧洲一体化就能够经受住时间的考验。我们希望本书中文版的出版,能够增进中国读者对法德双边关系的了解,能帮助中国读者认识它对欧洲自20世纪50年代以来所开启的一体化进程的重要意义。

我们写作本书的初衷有二。其一,2013年适逢《爱丽舍宫条约》签署50周年,1963年该条约的签署标志着第二次世界大战后法德和解阶段的圆满结束,这一条约将两国从政治上进行了相互绑定。回顾《爱丽舍宫条约》是回看过去半个世纪以来,欧洲一体化框架内法德关系发展和研判法德合作对欧洲一体化历程影响的良机。其二,在欧洲政治研究界曾流行一种较为普遍的观点,即随着欧盟多轮扩大,它已经变得越来越异质化,法德双边主义也已弱化或日渐式微。对此,我们一直持有异议。在我们合著的这本书中,我们将向读者展示法德这对非比寻常的双边关系、法德两国在欧洲的独特作用以及它们直至今天仍然具有的重要意义。诚然,历史上法德关系的紧密联系程度和所发挥的效能是有起伏的,法德双边关系在欧盟不同政策领域的重要性及其对欧洲决策的影响力也存在很多差异。我们也同意一个已经扩大了的欧盟不一定仍会延续以法德为核心,法德的核心地位也有可能改变,但这不能否认法德关系过去的确为欧洲注入了稳定与团结。这一切最好留给历史学家们来总结。

当前,国际体系、欧盟及其成员国都正处于一段充满重大动荡与混乱的时期。第二次世界大战结束后由美国建立起的国际秩序中很多关键要素和机制遭遇侵蚀,美国变得更加保守和内向、中国日渐崛起、俄罗斯致力于复兴。过去十年里欧盟内部出现了危机与分裂,英国决意离开欧盟(英国“脱欧”),欧盟很多成员国内部都存在民粹主义的挑战,一个世纪前“西班牙流感”暴发之后再次发生的最具破坏性的疫情(“新冠肺炎疫情”——译者注),所有这一切就是今天呈现在人们眼前的一系列基本挑战。欧洲以及欧盟是否能够经受住这些考验,在很大程度上取决于法德两国。在进入21世纪第三个十年之际,如果法德两国在欧洲的领导力不能持续或是获得重建,至少就目前看欧洲一体化和欧盟必定会徘徊在以下两种极端情况之间:一端是一个不情愿的德国尽管拥有资源优势但却面临其他成员国的强烈质疑;另一端则是欧洲一体化陷入停滞状态,不断挣扎但难以摆脱困境。危机时期的德国和法国能够成为一股团结的力量吗?它们能如同以往那样对欧洲发挥独特关键作用吗?

嵌入式双边主义

为了理解法德关系的特殊性及其在欧洲的角色,我们提出了一个概念——“嵌入式双边主义”。它指的是深植于法德双边关系之中的制度性质。这一概念强调形成法德双边主义的正式制度至关重要,确定并常规化的习惯和进行非正式合作的规范也具有重要意义。

正如本书第二章、第三章、第四章所论述的那样,法德两国之间特殊双边关系的建立与界定,包括三项主要内容或者说三大“基石”。第一,法德两国建立起了特别紧密的政府间联系与合作网络。这些双边机制与联系是在1963年法国总统府爱丽舍宫签署的《爱丽舍宫条约》基础上不断发展出来的,该条约将法德两国长期捆绑在一起。几十年来,在这种双边政府间框架下,按照《爱丽舍宫条约》的预期,法国总统和德国总理、两国外长和防长之间形成了一种稳定、经常而且高度规制化的会晤机制。两国外交部的政治主管每月举行一次例会,两国总参谋部的高官每两月会晤一次。半年一次的法德政府间磋商——自2003年以来改为法德联席内阁会议,使得两国政府的各部委机构能够定期就双边关系和欧洲事务进行磋商。第二,通常由国家资助的教育交流、文化机构与合作组成的密集网络支撑并巩固了法德两国政府之间的机制化互动。例如,自1963年以来,法德青年办公室已经组织了约900万法德两国青年到对方国家进行长期合作和交流。法德两国城市和市政当局之间建立了约2200对“姐妹城镇”关系,这一密集的交流网络将两国及民众在地方一级相互联系起来。法德联合创办的电视频道——Arte,以独特的法—德共同视角介绍公共事务和文化。第三,法德两国经常举办以双边关系为主题的象征性庆祝活动,这些活动形式多样,如举行各种纪念仪式,既有对1945年以前法德之间灾难和血腥冲突进行的共同回顾与反思,也有对第二次世界大战结束以来两国和解与成功合作成就的认可。

在法德双边关系层面上,“嵌入式双边主义”是指两国政府间和跨政体关系已经达到很高的机制化程度,拥有正式和非正式实践的坚实基础,并形成了相当稳定的共同预期。在欧洲层面上,法德特殊关系也已深嵌于欧盟的制度环境和政策机制之中。

我们认为,法德双边关系是形成秩序的一项根源,也是欧洲多边政治的一个稳定性因素。“嵌入式双边主义”描绘了欧洲政治中位于欧盟—布鲁塞尔层面“之下”的国家间与跨政体关系深化的典型特征。这个概念也阐释了双边关系同它为之做出巨大贡献的欧洲多边一体化之间的相互关系。

此外,法德两国都对它们的双边关系会对欧洲一体化和欧洲政治发挥何种作用和影响拥有基本共识。这一点,尤其体现在法德是欧洲一体化“引擎”或“发动机”、它们是欧洲团结的捍卫者等共同理念上。秉持这些理念,就意味着法德两国肩负特殊责任——特别是危机时期需要它们共同在欧洲层面上寻求妥协方案,对欧洲事务做出决定性应对。

欧洲最近面临的两项挑战,即适应英国“脱欧”的影响以及应对新冠肺炎疫情危机,将进一步凸显法德关系在欧盟政治乃至整个欧洲事务中的作用。在国际形势和欧洲政治进一步动荡的背景下,英国“脱欧”的意义和影响,以及由新冠肺炎疫情引发的深刻经济、社会和政治危机,将成为检验法德特殊关系影响力能否持续甚至强化,以及法德嵌入式双边主义可否在欧洲发挥核心作用的重要案例。

锻塑欧洲

在20世纪下半叶,法国和德国经常扮演非常重要的角色,是锻塑欧洲,并最终导致欧洲联盟建立的推动欧洲一体化的基本力量。然而,在过去几十年中法德嵌入式双边主义在不同时期、不同政策领域的作用和影响却存在显著差异。在法德两国对长期目标拥有共识,只是就实现目标的适当途径存在分歧的领域,它们发挥的作用和影响更为强大——货币合作和一体化就是最有说服力的例子。当然,法国总统和德国总理之间这种顶层关系的质量也起着重要作用,例如,法国总统瓦莱里·吉斯卡尔·德斯坦(Valéry Giscard d'Estaing)与德国总理赫尔穆特·施密特(Helmut Schmidt)以及后来弗朗索瓦·密特朗(François Mitterrand)和赫尔穆特·科尔(Helmut Kohl)都曾在两国关系紧张时期发挥了十分关键的影响。我们也十分强调相互兼容、利益互补以及日益强化的合作规范的重要性。是它们奠定了双边关系的基础,使得法德双边关系的质量不会跌落到政府高层关系水平之下。

法德两国政府曾经多次成功发起关于一体化的倡议,共同充当欧洲事务的议程制定者,提出过制度改革和政策方面的重要建议,并成功扮演促成妥协的调解人角色。它们在特定的欧盟政策领域中发挥了巨大影响,尤其是在20世纪50年代欧洲一体化奠基和60年代关税同盟建立时期。在后来欧洲一体化重获新动力时期,法德双边主义也发挥了重要作用,有时候它们的作用甚至极为关键,如在20世纪80年代中期以后,为消除成员国之间原有的贸易壁垒、振兴欧洲经济,欧共体所提出的建设单一市场倡议的落实过程中。法德两国作为欧共体内两大经济强国,在20世纪80年代末和90年代初共同努力推动建立货币联盟,最终《马斯特里赫特条约》(以下简称《马约》)为迈向共同货币的历史性一步奠定了基础。

不过,在欧洲一体化进展甚微的其他时期,法德则较少能够在其中发挥“引擎”作用。这样的例子,包括国际经济发生动荡和欧共体成员国之间经济发展水平参差不齐的20世纪70年代,以及1993年《马约》生效后的一段时期,欧洲联合进程在经过一系列大胆的整合步骤之后,出现了“一体化疲劳”症。

法德两国在不同时期塑造欧洲的能力有很大差别,它们在不同政策领域影响欧洲事务的程度也显著不一。在过去的几十年中,法德两国的影响力在欧洲“宪政”中发挥了特别重要的作用,包括它们通过历次一体化条约制定和改革塑造了欧洲政治的基本轮廓;对共同农业政策(该政策曾长期是欧洲一体化的中心议题,占据欧共体预算中最大份额)的干预;以及在早期推进货币一体化时推出的举措。从20世纪70年代初创建货币联盟的第一批计划起,自欧共体最初建立欧洲货币合作与汇率协议以来,在建设货币联盟的漫长过程中,法德两国始终发挥着核心作用。此外,法德两国不但在最初创建欧共体和《罗马条约》(1957年签署并于1958年实施)谈判的最后阶段发挥了重要作用,还在共同体与联盟法律基础的制度演进和变化中发挥了强大的法德塑造力。

在法德两国达成基本妥协之后再向欧洲推动的情况下,欧洲一体化既实现了制度化政府间合作(1974年成立欧洲理事会,定期举行国家元首和政府首脑峰会),也实现了欧共体议会化的进程(欧洲议会得以直选,欧共体也越来越多向欧洲议会授权),两者得到平行发展。这种欧共体和欧盟核心机构同步发展的模式,成为贯穿欧洲一体化条约扩展和修订历史的主线。这一进程最终推进了1992年《马约》的签署,此次会议也做出了建立货币联盟并引入“欧元”作为共同货币的历史性决定,法德两国对欧洲一体化的影响达到了史上最高水平。事实证明,从议程设置到谈判阶段再到马斯特里赫特峰会结束建立“欧盟”的谈判的整个过程中,法德两国发挥了关键性的作用。

欧元危机和安全与防务合作

马斯特里赫特峰会和2004年、2007年欧盟两次扩大之后,随着波罗的海国家、中东欧国家以及马耳他和塞浦路斯加入欧盟,有学者指出法德两国在欧盟内部事务上的影响力有所下降或减弱。的确,在共同努力谈判和批准《马约》之后,法德双边关系由推进欧洲一体化进程的积极力量变为经常带有防御性质的联盟,法德两国多次采取行动维护国家自主性和国家利益。例如,在欧盟东扩的背景下,法德两国为维护其作为老成员国在共同农业政策中的利益,不愿改变既有的财政补贴现状。2005年,它们削弱了规范成员国财政政策的欧洲财政规则(对1997年通过的《稳定与增长公约》进行改革),而此前在2003年两国都曾经违反了欧盟一致通过的财政规则。值得肯定的是,德国总理安格拉·默克尔与时任法国总统尼古拉斯·萨科奇——所谓的“默科齐”(Merkozy)组合为应对这场痛苦而旷日持久的欧元危机而不懈合作,法德两国的欧洲领导角色有所再度重启。德国因其强大的经济实力发挥了“高级合伙人”的作用,而法国仅扮演“次级角色”,这对法国来说是相当少见和不适应的。

20世纪50年代“欧洲防务共同体”(EDC)建设彻底失败之后,北约、跨大西洋关系以及民族国家层面的决策在传统的“高级政治”领域发挥了最为重要的作用。在外交、安全和防务政策领域,整个20世纪下半叶欧洲一体化的成果乏善可陈。不过,这种情况逐渐发生改变——特别是从21世纪初开始。欧盟的共同安全与防务政策(CSDP),因其含有包括使用武力在内的实质性内容,已经成为其外交、安全与防务核心事务中的显著特征。

CSDP行动已同过去明显不同,欧洲首次既不通过美国领导下的北约,也不组建临时性的国家联盟,而是作为一个整体向世界展现自身的军事力量和影响力。自2003年欧盟在波黑首次开展CSDP行动以来,它已经执行了约35次军事行动和民事任务,保护欧洲边界安全和稳定周边,并尽可能对外拓展其睦邻关系。这些行动中,有些规模虽然很小(就军队或文职人员数量而言)而且范围有限,特别是民事任务特派团。但其他一些行动的规模较为可观,例如确保贸易线路和打击非洲之角海盗的军事行动,或稳定欧洲南部边缘并确保地中海地区欧盟边界的军事行动,都标志着泛欧洲安全事务已步入新阶段。一般情况下,大多数CSDP行动都需要法德两国的许可和支持。如果两国做出共同承诺,那么CSDP行动无论是实质内容、规模还是影响力都能得到保证。

在2014年乌克兰冲突以及随后发生的国际危机政治中,德国自第二次世界大战以来首次在重大国际安全危机中扮演主要角色。在2015年2月关于“新明斯克协议”13点计划的谈判过程中,德国总理默克尔发挥了重要作用,乌克兰、俄罗斯、德国和法国的领导人通过该协议达成妥协,提出各方采取措施结束在乌克兰东部与俄罗斯接壤的顿巴斯地区(Donbass)的武装冲突。德国在制定与实施欧盟对俄关系议程中处在中心地位。

在乌克兰危机等事件中,德国表现出其在外交与安全事务领域更显著的领导作用,也体现了法德双边主义所具有的韧性和适应性。德国希望身边有法国的支持,因为它仍不愿单方面采取行动,而且法国的参与有助于欧洲其他国家加入。德国在外交与安全事务中对担任领导仍缺少经验,这使得法德双边关系在这一领域免遭领导权之争的威胁和挑战。甚至随着欧洲在对外政策、外交和安全领域出现了新方式和新内容,新时代法德关系以及两国各自和共同能发挥的作用似乎有了新可能和新选项。

特别是在跨大西洋关系经常性紧张并有日趋加剧趋势的背景下,美国粗暴地执意让欧洲人自己承担更多安全与防务责任(这当然并非特朗普政府首创),英国“脱欧”和俄罗斯的复兴,欧洲安全事务的这些新局势和新挑战可能会进一步增强法德关系在安全和防务等欧盟政策领域中的重要性。无论会产生何种结果,无论法国、德国的行动和法德的共同决定成功还是失败,都会对欧洲未来的外交政策、安全和防务方面的立场及其在世界上的整体作用产生至关重要的影响。

展望第七个10年

到2023年1月,《爱丽舍宫条约》会迎来签署60周年纪念日,欧洲的法德“嵌入式双边主义”将步入第七个10年。欧洲人当前面临的两个最迫切和最严峻挑战:一是应对新冠肺炎疫情带来的多重灾难;二是处理英国“脱欧”事宜并巩固“后脱欧”时代的欧盟,都需要法德两国继续或者说重续其重要性,都要求法德这对特殊双边关系充分发挥其作为欧洲核心的作用。要想强化欧洲在其他政治关键领域的一体化,也同样需要法德发挥核心作用,这包括:(1)巩固和推进欧盟安全与防务政策;(2)增强欧洲作为世界政治行为体的地位;(3)进一步发展和扩大欧洲的对外关系并寻求其在世界政治中的适当角色和地位,尤其是要不断发展欧洲与中国的关系。

在欧洲新冠肺炎疫情肆虐的初期,欧盟内部南北成员国之间以及法德之间的分歧曾有所加剧。南欧国家特别是意大利和西班牙成为疫情重灾区,而它们应对经济和社会遭受破坏的财政资源和手段却严重不足。在九国联名请求欧盟统一发行由所有成员国共同担保的主权债券——“新冠债券”(Corona bonds)时,法国首次公开充当了南方国家联盟的领导者,同多年以来都坚决拒绝债务共担的德国站在了对立面。

不过,仅仅过了几个星期,法国就再次与德国达成妥协转向携手合作。2020年5月18日,两国政府提议设立一项高达5000亿欧元的欧盟抗疫复苏基金,向那些受此次危机影响最严重的欧盟成员国提供资助和支持。这让众多决策者和观察家大为惊讶。由于德国总理默克尔和法国总统马克龙果断商讨并共同提出了这项倡议,又一个法德新词(neologism)——“默克龙”(Mercron)迅速成为欧洲的标准词汇。不过,这份“默克龙”提案遭到奥地利、荷兰、丹麦和瑞典等富裕小国的抵制。法德这一联合倡议的命运以及从更广泛的意义上来说两国在应对新冠肺炎疫情对欧洲及其未来带来多重挑战中能共同发挥何种作用,将成为考验法德核心在或许更加异质化的欧盟中是否可以发挥引领作用的新试金石。

同样地,应对英国“脱欧”,并稳定“后脱欧”时代的欧盟,也需要一个有效和强大的法德核心。英国的退出意味着欧盟失去了一个支持自由市场的成员国,英国一向主张深化欧盟单一市场,坚持开放型国际贸易,经济与文化均极为全球化。但英国不仅反感欧盟的进一步集权、对欧盟层面的监管与一致化持怀疑态度,而且也反对北约在欧洲的作用空心化。今后,德国、爱尔兰和荷兰等以支持自由市场的成员国在同更倾向于经济干预主义、强调规制和再分配作用和不愿支持自由化议程的欧盟国家博弈时,将失去英国这个盟友。此外,法国也失去了唯一一个与其在外交与安全事务上均具有全球战略眼光,在国际舞台上都愿意使用军事手段来增进其利益和宣扬其价值观的欧盟伙伴。法国(及其他国家)还失去了一个欧盟内的盟友,英国有时在一定程度上其实可以帮助软性平衡更强大的德国,制衡其影响力。

尽管如此,英国退出欧盟却会把法国、德国和法德联合进一步推向舞台中央,并促使法德努力达成双边妥协。对于巴黎和柏林所代表或号召的不同集团和联盟来说,法德妥协既要切实可行又能够被其他成员国所接受;而作为整体的欧盟如果要采取行动并向前迈进,法德之间达成妥协无疑将更为关键、不可或缺。因此英国“脱欧”强化了欧盟其他大国的作用。这样一来,法德“嵌入式双边主义”很可能将在欧洲进一步发挥其历史作用,尤其是在欧盟安全与防务等英国曾发挥过重要作用的政策领域。

应对新冠肺炎疫情的不利影响、管理英国“脱欧”和“后脱欧”时代的欧盟、巩固和发展欧盟的对外关系及其在国际政治与安全事务中的作用,诸如此类的事例再次凸显了法德“嵌入式双边主义”在欧洲的核心作用。欧洲的立场、举措和成就,将建立在法德两国成功敲定协议和达成妥协的基础之上。倘若法德核心做不到团结一致,那么一切都可能无从谈起。

我们深感荣幸——《锻塑欧洲》一书的中文版将呈现在中国读者面前。在当前国际局势持续发生深刻重大变化之际,中国与欧洲之间无论是在经济与政治,还是在学术与文化领域的联系似乎都越来越紧密。欧洲政治并非仅仅是指欧盟政治。欧洲政治(甚至欧盟事务)也不单纯属于布鲁塞尔机制与欧盟各机构的产物和成果。相反,它们同欧盟成员国还有着重要而多样的关系,包括超国家机构与成员国,或是成员国之间的特殊联系,例如法德关系以及它们在欧洲内部单独和共同发挥的作用。欧盟设在布鲁塞尔的机构与成员国政治之间的联系,可谓千丝万缕、彼此交织。这些联系共同构建了欧洲政治以及作为整体的欧洲政体。本书如果能够有助于中国读者加深理解欧盟与其成员国之间复杂的相互影响,客观评价法国、德国和法德关系作为欧洲核心的作用,我们将十分欣慰。

乌尔里希·克罗茨,欧洲大学学院(EUI)政治学院教授,罗伯特·舒曼高级研究中心项目主任

约阿希姆·希尔德,德国特里尔大学比较政治学教授

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(德)乌尔里希·克罗茨,(德)约阿希姆·希尔德,赵纪周,赵晨.锻塑欧洲:法国、德国和从《爱丽舍宫条约》到21世纪政治的嵌入式双边主义[M].北京:中国社会科学出版社,2020
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(德)乌尔里希·克罗茨,(德)约阿希姆·希尔德,赵纪周和赵晨(2020).锻塑欧洲:法国、德国和从《爱丽舍宫条约》到21世纪政治的嵌入式双边主义.北京:中国社会科学出版社
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