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安理会授权使用武力的国际法问题研究

ISBN:978-7-5203-5367-0

出版日期:2019-09

页数:304

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图书简介

一 安理会授权使用武力的概念界定

“安理会授权使用武力”(The UN Security Council's Authorization to Use Force,或称The Use of Force Authorized by the UN Security Council)在1991年的海湾战争后成为一个广为传播的专有名词。根据《联合国宪章》的规定,只有安理会依据第四十二条规定采取的武力强制措施和会员国依据第五十一条规定采取的自卫行动才是合法的武力使用形式,安理会授权使用武力在此之外又创造了一种合法使用武力的可能性,这个专有名词是对这种新型武力使用方式的概括性表述。由于《联合国宪章》并没有这个概念,也由于安理会授权使用武力处在不断的发展变动之中,研究者从来源、形式、适用范围、作用等不同方面给予了解释。

西方国家学者很早就从不同的视角对安理会授权使用武力开展了研究,对这个概念的理解也是多角度、多样化。例如,伯恩斯·H.韦斯顿从授权行动的法律依据角度指出:“授权是安理会在海湾战争中根据《联合国宪章》第七章第四十二条的不明确、不清晰的边缘性权力所创造的一种崭新先例。”7178456大卫·D.卡洛从用途方面认为授权是安理会创造的“用以强制执行经济制裁的一种新方法”。7178457朱尔斯·洛贝尔和迈克尔·拉特纳认为:“授权行为是对《联合国宪章》第四十三条所构想的武装部队的补充,本质上是特许会员国代表联合国采取行动。”7178458这一观点深刻解释了授权行动产生的原因及其存在形式,得到了西蒙·切斯特曼的赞同:“授权是安理会根据《联合国宪章》第七章批准会员国采取的执行行动,它出现在朝鲜战争中,但在苏联回归安理会终止,而后又随着“冷战”终结而再度兴起。”7178459还有学者注意到了授权行动是一种“委派的执行行动”和“合同外包模式”(contracting out mode)的武力使用方式,是在会员国单边武力与联合国集体安全机制之间的折中方案。7178460揭示了授权行动实施方式与《联合国宪章》第四十二条规定的武力强制措施的差异。笔者认为,当前最全面的定义是克里斯丁·亨德森提出的:“授权是联合国安理会为履行维持国际和平与安全的义务,在大国权力的基础上,通过对《联合国宪章》条款进行功能性解释所创设的一种授权国家或者国家联盟使用武力强制措施的办法。”7178461

中国学者对安理会授权使用武力的关注主要是从海湾战争后开始的。国际政治学者一般都是笼统地将安理会授权使用武力纳入联合国集体安全机制的研究之中,显然,这是将其定性为联合国集体安全机制的一种强制措施。国际法学者则从国际组织法的角度,认为虽然安全理事会是联合国系统中唯一一个能够做出具有法律约束力的决议的机构,决议具有“命令”性质,但是《联合国宪章》并没有规定会员国有接受授权的必然性义务。所以,授权使用武力是安理会为恢复国际和平与安全而建议会员国采取的行动,会员国则自愿决定是否接受、参与。7178462这一理解从法律性质上将授权定位为安理会的“建议”,始于李鸣教授,被后来者接受、沿用,如刘鹏先生就将授权使用武力行动定义为“安理会根据《联合国宪章》所做出的一种建议性行动”。7178463

联合国官方也没有对“安理会授权使用武力”概念做出明确的界定,甚至连使用的名称都不统一。在联合国发布的调查研究报告和提案中,“安理会授权使用武力”名称使用较多,截至目前,这类文件主要有:1994年秘书长加利起草的《和平议程》,1995年秘书长加利提出的《〈和平纲领〉 补编:秘书长在联合国50周年提出的立场文件》,2000年秘书长安南发表的《联合国秘书长千年报告》,2001年干预和国家主权委员会发表的《保护的责任》,2004年威胁、挑战和改革问题高级别小组发表的《一个更安全的世界:我们共同的责任》,2005年安南发表的秘书长报告《大自由:实现人人共享的发展、安全和人权》,2008年安理会特别调查报告等。这些报告对于安理会授权使用武力的界定是从不同的角度进行的,既相似也相异。其中论述得最全面的是《一个更安全的世界:我们共同的责任》,这个专门为研究联合国改革而成立的“威胁、挑战和改革问题高级别小组”(名人小组)所提出的报告认为,授权使用武力是安理会根据《联合国宪章》第七章为处理各国关注的各种安全威胁而批准采取的军事行动。7178464这一解读在次年的联合国大会上被安南秘书长的报告《大自由:实现人人共享的发展、安全和人权》所采用。

联合国官方网站使用的名称则是“授权采取军事行动”。“强制措施”栏目解释道:“如调解努力宣告失败,安理会可以依据《联合国宪章》第七章的规定授权成员国采取更加强有力的行动。安理会曾授权由成员国组成的联盟采取‘一切必要的手段’以解决冲突,其中包括军事行动。”在列举数起行动案例后,7178465又补充解释道:“以上这些行动尽管获得了安理会的批准,却是由有关的参加国全面控制的。因此,它们不是联合国维持和平行动。只有那些由安全理事会设立并由秘书长监督指导的行动才是联合国的维持和平行动。”7178466这是特意将授权使用武力行动与联合国维持和平行动进行了区分。在解释安理会职权时又指出:“安理会有权断定和平的威胁、对和平的破坏或侵略行为三种安全情势的存在,并采取武力行动,”也列举了“安全理事会曾授权使用军事武力”的大部分案例。7178467

总结联合国的官方阐释,安理会授权使用武力具有以下基本特征:(1)安理会授权使用武力的依据是《联合国宪章》第七章,是安理会的职权行为。(2)安理会授权使用武力中的“武力”(force)属于《联合国宪章》第七章强制措施的范畴;从其列举的案例来看,授权使用武力就是“授权采取军事行动”,和第四十二条一样同属非和平性质的暴力行动,而不是联合国维持和平行动性质的警察行动。(3)安理会授权使用武力是以联合国的名义进行的,因为行动“得到安理会的批准”;但却并不是由联合国自身实施的,而是由“参加国全面控制的”。这是安理会授权使用武力与第四十二条的不同之处,按照《联合国宪章》的构想,第四十二条的执行行动应该由依据第四十三条组建的“联合国军”来实施。

总结学界的研究和联合国自身的阐述,我们可以将安理会授权使用武力初步界定为:联合国会员国在安理会批准下对某一安全情势采取武力强制措施的行为。显然,这一界定在很大程度上仍然是对形式和表象的描述。定义必须抓住事物的最基本属性和最本质特征,所以安理会授权使用武力的定义还需要深入思考:为什么要授权?授权行为的基本特征是什么?按照《联合国宪章》的构想,安理会是集国际安全情势的判断权、决策权、执行权于一身的,武力强制措施应由安理会自己实施。但是由于第四十三条构想的“联合国军”未能建立,安理会只能采取授权会员国的方式来实现第四十二条规定的武力强制措施。所以,安理会授权使用武力可以进一步定义为:安理会将其武力行动的执行权以授权的方式交由会员国代为实施的行为。

需要指出的是,联合国官网列举的案例里有两种授权使用武力行动,一种是授权会员国,另一种是授权区域组织。这两者在法律依据、性质、对象、形式、权限、适用范围等多方面都是不一样的(后文详解),很多研究者将其混为一谈。出现这种误读的原因可能有二:一是《联合国宪章》第八章“区域办法”第五十三(1)条规定:“如无安全理事会之授权,不得依区域办法或由区域机关采取任何执行行动。”此处“授权”之措辞使一些研究者望文生义地联系到安理会授权使用武力,而未辨别两种授权的差异。实际上,安理会授权会员国使用武力的决议都强调“依据宪章第七章行动”,而“区域办法”是指区域机关(区域组织)在区域内采取的武力行动必须得到安理会的批准。二是在安理会授权使用武力实施的过程中有区域组织参加的案例,这使研究者将两种授权等同起来。比如,在非洲的强制和平行动是区域组织和域外国家同时参与的,对利比亚局势的授权就由北大西洋公约组织实施。但是在更多的授权行动中,都是以会员国为基本授权单位和实施单位,至于有多个国家组成国家集团的形式接受授权参加行动,并不改变“授权会员国”的性质,北约参加利比亚的授权行动与海湾战争中美国组织的多国部队并无二致。

本书的研究范围是安理会授权“会员国”使用武力,论述虽有涉及区域组织的案例,但在该类授权行动中,安理会授权的对象是会员国,区域组织只是并行的参加者。区域组织得到安理会授权(批准)在域内使用武力,是联合国与区域组织的关系问题,应纳入《联合国宪章》第八章的研究范畴,不应与联合国在实践中产生的安理会授权使用武力等同。在这一问题上,国际法学界对两者的区别认识更准确,认为两者是不同性质的行动,在研究中将两者明确区分开来。7178468

从1950年的朝鲜半岛到2011年的利比亚,安理会授权使用武力行动已经有二十多起,长期的实践使之形成了相当成熟的惯例和固定的行为模式。从国际机制的角度考察,我们可以说,安理会授权使用武力已经初步形成了一种武力使用机制。但是,这种机制由联合国在维护国际和平与安全实践中创造,很多方面的制度和规则不明确、不规范、不合理,因此运行、实施没有达到甚至偏离维持国际和平及安全的既定目标,甚至成为西方大国推行对外政策的工具。由此,安理会授权使用武力机制就有了改革完善的必要性。

安理会授权使用武力在1990年伊拉克吞并科威特的局势中正式形成,海湾战争引起了热议;“冷战”后,又扩大适用于国内问题和非传统安全,更是引人注目。在这一系列的行动中所出现的问题受到了学界的批评,其中不乏改进提高的建议。1999年安理会对于南联盟地区的人道主义危机未能启动授权使用武力,北约因此以人道主义干涉为借口实施了武力行动。针对北约的这次行动,2001年联合国成立的干预和国家主权委员会发表《保护的责任》,认为当一个国家“不能或不愿”保护人权的时候,国际社会有权干涉。这一观点实际上赞同了将安理会授权使用武力扩大适用于一国内部的人道主义危机。2003年美国在寻求安理会授权未果的情况下,以“预先性自卫权”为由对伊拉克使用武力,打垮了萨达姆政权,引发了联合国危机。为此,秘书长科菲尔·安南约请各国政要成立了“威胁、挑战和改革问题高级别小组”专门研究全球化深入发展背景下联合国改革问题。次年,小组提交了题为《一个更安全的世界:我们共同的责任》的改革研究报告,报告指出:“一方面,安理会授权使用武力在适用范围和适用对象上的扩大,特别是对一国内部冲突进行武力干涉引起了很大的争议;另一方面,又由于不同的规范和制度之间发生碰撞而难以应对新的安全威胁。并且安理会授权使用武力机制的适用范围和对象在不断地变化,即使是相似的任务,由于参与者、打击对象和任务范围的不同,整个授权行动也会随之改变,所以安理会的决定常常缺少连贯性和说服力,不能完全满足国家和人类真实的安全需求。”7178469以此报告为基础,2005年安南向联合国大会提交了题为《大自由:实现人人共享的发展、安全和人权》的秘书长报告。当年大会通过了《2005年世界首脑会议成果文件》,这三份文件将联合国改革推向了高潮。名人小组报告和秘书长报告对安理会授权使用武力改革从两个方面提出了意见。

第一,合法性问题。报告认为,在新安全形势下,应该赞同对《联合国宪章》第三十九条所规定的“和平之威胁、和平之破坏和侵略行为”三种安全情势做扩大性解释,以使安理会应对非传统安全威胁、国内冲突及其引发的人道主义灾难具有行动的合法性。

第二,正当性问题。报告提出,“安理会在考虑是否批准或同意使用武力时,不管它可能会考虑的其他因素为何,至少必须考虑以下五个正当性的基本标准”:威胁的严重性、正当的目的、万不得已的办法、相称的手段、权衡后果。

报告认为,“只是合法但不正当,或者只是正当但不合法,都会削弱国际法律秩序,并由此使国家和人类面临更大的威胁。”7178470总的来说,报告指出了安理会授权使用武力存在的问题,指出了改革的必要,但其论述是宏观的、原则性的,并未对规则、准则等具体问题提出构想。然而,报告提出的改革意见并未被《2005年世界首脑会议成果文件》采纳,成果文件虽然同意了武力使用问题改革的必要,但只是笼统地强调“根据《联合国宪章》使用武力”。而且,报告提出改革倡议以来,十多年未曾取得进展。实际中,虽然授权决议尽量完善规定,但未能取得显著性效果。2011年安理会对利比亚的授权使用武力再次被大国利用为打击国际政治异己的工具,偏离人道主义援助的目标,引起国际社会广泛而强烈的批评。可以说,安理会授权使用武力的改革任重道远,需要进行深入研究。

二 安理会授权使用武力的研究价值

武力及其最高表现形式战争,与人类相伴相生,也对人类生活荼毒至深,反对战争、实现和平与安宁因此是人类一直孜孜追求的目标。在民族国家体系产生以后,国际战争更是成为危害人类生存与发展的恶魔,废除战争成为世界各国人民共同的梦想,但这个梦想直到联合国成立才得以实现,《联合国宪章》以基本原则的形式在第二条规定:“各会员国应以和平方法解决其国际争端,避免危及国际和平、安全及正义”“在其国际关系上不得使用威胁或武力”。至此,传统国际关系上国家以武力作为对外政策工具的基本权利正式被废止,除自卫外,国家不得再肆意在国际关系中使用武力。这是人类历史的一个巨大飞跃,它将武力使用的评判标准从正义性转变为合法性。正义,是抽象和主观的,人类几千年的文明史上,所有的战争发动者都以正义为动员口号,即使是从根本上反人类的法西斯主义者,也宣称他们所发动的侵略战争是正义的。

在问题的另一面,武力是维护国际和平与安全的最有力手段。战争起源于利益争端,利益是人类生存与发展的客观需要,只要人类的利益争端存在,武力冲突乃至战争就不可避免。正如我们所看到的,国际战争并没有随着禁止使用武力相威胁或使用武力原则的颁布而销声匿迹,自“二战”结束以来,虽然世界性的大战并未出现,但地区冲突此起彼伏,几乎从未间断过;大国之间的战争虽未爆发,但几乎所有的地区热点都有着大国的身影,超级大国直接的对外武力行为也时有发生。对于这一点,联合国的缔造者们并未天真地认为一纸条约会带来永久的和平,因此,《联合国宪章》继承并发展了国际联盟的集体安全机制,并将武力措施作为最后、最有力的和平维护手段保留其中。

《联合国宪章》第七章对联合国集体安全机制的主要措施及其程序进行了规定,其中第四十二条即是武力强制措施的使用。根据集体安全机制的程序规则,如果安理会启动第三十九条断定某一争端当事国的行为构成“和平之威胁、和平之破坏或侵略”时,可以“采取必要之空海陆军行动,以维持或恢复国际和平及安全”,此即是联合国集体安全机制的执行行动。为了使武力措施得到实现,接下来的第四十三条至第四十七条详细规定了建立、指挥联合国军的构想。毫无疑问,这一构想将武力措施由国家单边主义的政策工具变为了集体主义的和平手段,假如能够实现,对国际和平与安全将具有极大的现实作用和历史意义。然而,理想和现实总是有着距离,联合国成立的次年美苏“冷战”爆发,第四十三条至第四十七条停摆成为一纸空文。没有武装力量,联合国集体安全机制就成为失去了利爪的老虎,根本无法应对极端的国际安全情势。由是,联合国在实践中发展出了安理会授权使用武力,将武力强制措施的执行权交由会员国代为执行。这种方式肇始于1950年的朝鲜战争,形成于1990年的海湾战争,应用于“冷战”后的维持和平行动、国内冲突、非传统安全等广泛的安全领域,初步形成了一种新型的国际安全机制。对这一机制及其变革进行研究具有重要的理论价值和现实意义。

(一)对研究集体安全机制的发展完善具有重要的理论价值

集体安全机制(collective security regimes)是“一种从整体角度防止或控制战争的国际制度,更确切地说,是一种在主权国家组成之国际社会中,用以控制使用武力、保障和平的组织化措施。这一制度的法律性质主要表现在各国共同约定,以暴力改变现状为非法并将受到外交、经济甚至军事等方面的集体制裁。”7178471“在这种体制下,各成员国根据条约联合起来,反对国家所发动的任何侵略行为或其他非法使用武力行为。”71784721986年联合国裁军事务部向秘书长提交的《安全概念》报告认为:“集体安全基于安全不可分割的思想观念要求所有国家在全球范围内承诺国际和平与安全的法律义务,采用集体方式为国家利益和主权提供保护,通过制度化的措施来努力增进所有国家的安全。”7178473

集体安全是无政府社会特定发展阶段的产物。在国际社会,由于没有一个凌驾于主权国家之上的政治权威来保障每个成员的权益,安全便成为每个国家的首要关切。现实主义理论认为,自助是获得安全的唯一途径,强调以实力谋求安全,即国家凭借自身力量或联合友邦来防御外来进攻,达到维护国家安全的目的,这是一种与集体安全相对而言的单独安全。然而,实力安全政策增强了国家相互之间的戒备心理,恶性竞争、军备竞赛甚至酿成国际战争是其必然的逻辑性结果。近现代国家关系史反复证明,实力安全政策的结局总是与初衷相违背的国际冲突,这就是国际政治理论所说的“安全困境”(security dilemma)。显然,国际安全问题的彻底解决在于建立一个世界政府,对国际政治进行集中系统的管理,但这是根本不可能实现的。于是,理想主义理论提出了一个退而求其次的解决方案:建立一个普遍性的合作安全机制,以集体的力量威慑、制止内部出现的侵略行为,以此摆脱实力安全造成的困境。可见,集体安全是国际无政府状态和世界政府之间的中途站(halfway house)——既然无政府状态无法改变,世界政府又在可预见的未来难以到来,集体安全就成了两难之间的权宜选择。7178474

“集体安全期望以压倒性的优势力量构成对侵略者的威慑和反击,并通过把联合反对侵略行为的思想制度化,创建合作型的国际安全机制。”7178475其中包含着威慑(deterrence)和普遍性(universality)两个原则。“威慑原则指的是,试图使用武力者将立即遭到一个反侵略国际联盟的反击;普遍性原则指的是,所有国家对侵略行为的认识一致并反对之,都有义务以适当的方式加入到反侵略的行动之中。”7178476这两个原则是集体安全能够实现的关键。从中可以看出,集体安全以一个假定为前提:所有国家在任何时候、任何情形都在安全问题上有共同利益、共同认识,并愿意采取共同行动。这种互助体系要求国家不计较自身利益的多寡,将集体利益放到首要位置。7178477这实质上是把集体安全当作所有国家共同信仰并愿意为之牺牲的意识形态。7178478在一个无政府的国际社会里,一个国家的利益不可能完全由集体利益来界定,自助世界体系中的国家首先考虑的总是自我的核心利益,任何一个国家不可能在不考虑自己利益的情况下参与反侵略的行动,这是集体安全在理想与现实之间难以摆脱的一个困境。所以,集体安全更多的只能体现为一种理想追求,20世纪的国际关系史也证明了集体安全的理想目标并未能得以实现。7178479 正是因为这个症结,使集体安全的思想无法实施,单独安全由此在历史上一直占据着主导地位,直至今日仍然为世界各国所奉行。

虽然如此,“集体安全是通过国际安全求得国家安全的思想创新,是通过国际组织实现国际和平与安全的里程碑。”7178480 所以,国际社会一直将之作为一种崇高的追求,世界各国的政治精英也坚持不懈地将之付诸实践。

集体安全思想从理论到实践经历了长期的探索过程,7178481 首次实践集体安全理论的普遍性国际组织是国际联盟。但国际联盟的集体安全制度缺陷是明显的:(1)《国际联盟盟约》并没有绝对禁止战争权力的使用,只规定了在一定的争端解决程序结束后三个月内,当事国不得诉诸战争;(2)行政院在军事措施方面仅有“建议权”,只起调节作用,不能“强制”各国行事;(3)国际联盟本身没有可以直接指挥的武装力量,无法采取有效的制裁措施。这些先天不足再加上国际形势的急剧变化,国际联盟的集体安全制度在实践中基本上没有能够发挥作用。面对第二次世界大战的爆发,国际联盟无能为力,遂告覆亡。人类首次实践集体安全受挫,但集体安全思想并没有因此泯灭,其价值仍是世界各国所追求的共同目标,集体安全理论和制度在继之而来的联合国体制中得到修正提高。

但是,联合国虽然提出了武力使用制度,事实却证明这一步跨得太大,在当前以主权国家为基本构成单位的国际关系现实中,完全实现集体安全理论的构想仍然有很大的阻力。主权观念根深蒂固的独立性,各主权单位之间相互的猜忌和利益的差异,使武力的集中使用仍然难以实现,安理会授权使用武力的出现实际上是联合国对集体安全制度在实践中的修正,是联合国基于国际社会基本结构现状的务实选择。

在国际社会中,尽管在法律意义上各主权国家是平等的,但国际社会是一个力量对比悬殊、利益纷繁复杂的社会,大国在其中居于主导地位。作为国家之间进行合作的法律形式,国际组织深受国际社会基础特征的影响,它不仅把国家主权而且还把强权国家的支配地位奉为不可僭越的要旨,这也是联合国把“大国一致原则”作为运行的政治基础的原因所在。联合国本身并不具备任何真正的归自己所有的经济、政治和军事力量,而是要靠会员国的合作和支持。从目前的国际社会结构状况看来,比较实际的做法是注重发挥大国的作用来发展共同利益。因此,为了使安理会的执行权得以实现起见,授权的做法是比较现实的。实践证明,当联合国的方案与大国的利益相符时,能够得到需要的支持,海湾战争即是美英基于利益所在而主动响应安理会决议的例子。7178482 当然,这其中的问题是如何协调大国利益、国际社会共同利益及其实现方式的关系,为使大国利益不突破国际社会的共同利益,就需要完善授权制度。

(二)对正确发挥安理会授权使用武力的作用具有重要的现实意义

武力强制措施是联合国集体安全体制最后诉诸的和平保障手段,也是最有力的手段。就联合国集体安全体制而言,最理想的武力手段当然是在安理会直接控制之下的执行行动,但在第四十三条“特别协定”无法缔结的情况下,则只能退而求其次,采取授权这种“介于国家单边诉诸武力和宪章规定的集体安全之间的一种‘半截房屋’(Half-way house)”7178483 的形式。由于激活第四十三条的难度很大,在可以预见的将来,适用第四十二条仍然只能是国际社会的期望,授权使用武力在现阶段乃至未来相当长的一段时期仍将是安理会武力强制措施得以实现的唯一手段。没有武力强制措施的保证,联合国难以发挥其应有的作用,不仅无法积极作为来适应日益变化的国际安全形势,甚至连保持消极的和平现状也只是一种幻想。授权会员国使用武力作为一种替代性措施,在一定程度上弥补了“虚设”的第四十二条。

而且,安理会授权使用武力在一定程度上实现了对国际关系中武力使用进行法律管制的要求。联合国集体安全制度是国际关系和国际法律秩序进步与完善的表现,“核心就是对在国际关系中的使用武力进行法律管制,具体地说,就是通过国际社会的共同约定,接受原则,确定规章,规定合法使用武力的条件,禁止非法诉诸战争或使用武力。”7178484 尽管《联合国宪章》所预设的把武力的使用完全“集中在一个屋顶下”的机制并未充分实现,只能把安理会授权下的使用武力作为集体安全的实现手段,但授权毕竟不同于国家为了实现个别利益而单独或通过军事同盟诉诸的武力行为,终究在合法性依据上区分了集体强制行为与非中心性(anarchic)的武力行为。虽然授权机制目前不尽如人意,但它要求非自卫性(non self-defence)的武力使用必须以安理会的许可为前提,从而制约了大国的任意行为,把单边武力纳入了联合国法治的轨道。

总而言之,授权联合国会员国单独或集体执行安理会关于使用武力的决议,在一定程度上起到了防止和消除对和平的威胁、制止侵略及其他破坏和平行为的作用。尽管存在着种种不足,但授权机制是联合国集体安全体制适应国际政治现实性需要的做法,也是切合联合国组织自身发展状况的。所以,在联合国的官方网站上,“强制执行”行动已经悄然地演变成为“制裁”和“授权采取军事行动”两种,7178485安理会授权使用武力已经取代《联合国宪章》第四十二条,成为联合国集体安全制度唯一的武力使用方式。联合国集体安全体制承载着国际社会的厚望和理想,但从安理会授权使用武力的实践来看,效果并不尽如人意,甚至成为霸权主义和强权政治的“合法”外衣,这不能不令人遗憾。所以,研究安理会授权使用武力机制的改革和完善,使之更好地为维持国际和平与安全服务,就成为一项重要任务。

三 安理会授权使用武力的研究现状

由于安理会授权使用武力主要是在西方大国的作用下形成的,西方国家尤其是美国学界对安理会授权使用武力的研究很早就已经开始。中国学界的相关成果则是出现在对联合国集体安全机制和维持和平行动的研究之中,专门性的研究直到21世纪安理会授权使用武力扩大适用已经成为一种显性状态后才出现。目前,国内学界专门研究安理会授权使用武力的成果仍然屈指可数。显然,这跟国家对安理会授权使用武力的政策立场及在其中的地位有密切的关系。综观国内外的研究成果,国际法的角度的案例分析是最主要的组成部分,国际政治视角的研究则处于劣势地位。这些研究成果已经初步对授权的成因、性质、变化及所面临的国际政治现实制约有一个认知,对授权在实施过程中存在的大国主导、违背初衷、效果不佳等诸多弊端有了较为深刻认识,为进一步从国际机制的角度研究打下了良好的基础。

(一)在安理会授权使用武力的合法性问题上,合法性不足是共同认知

西方一些研究者对授权在《联合国宪章》中的依据进行了挖掘性解释。例如,沙赫特指出,“行动不必一定是指在安理会控制和指挥下的武力行动,涉及这种控制和指挥的《联合国宪章》其他条款不应与第四十二条连读”,虽然“行动可以指强制意义的执行行动而非授权,但即使第四十二条允许强制行动,这也应当包含较小程度的建议或授权行动的权力。”7178486 将《联合国宪章》条款以分割解读的方式为授权寻找了法律依据。蒂莫西·希利尔也持类似观点,认为《联合国宪章》没有指出第四十二条必须取决于根据第四十三条所达成的协议,而且第四十二条的措辞确实已指出执行行动“可以包括联合国会员国的空军、海军和陆军的示威、封锁及其他行动”。7178487 言外之意,安理会授权使用武力将执行行动交由会员国代为执行是有明确的法律依据的。但是这种认识未被普遍接受,相当多的学者从实体和程序两个方面提出质疑,指出安理会授权使用武力存在着合法性不足的问题。

艾丽卡通过分析《联合国宪章》第七章赋予安理会的权力认为授权使用武力的合法性有待商榷。她指出,海湾战争中,安理会的第687号决议本应成为终止第678号决议效力的一项决定,但对伊拉克的军事行动并未停止。“如果授权行动对联合国规定的民族自决或人权标准等原则构成持久严重的破坏,那么它们就是不合法的。”7178488 丹尼斯·萨鲁西在其著作《联合国与集体安全制度的发展:安理会基于〈宪章〉 第七章权力的授权》中专门对授权使用武力问题进行了研究,并对授权的法律依据提出了质疑。他指出严格意义上的安理会制裁措施并不存在,现实中的武力使用都是以授权方式出现。“当安理会授权会员国使用武力(采取一切必要措施),安理会自身无法对授权行动实施有效管控,并且授权在《联合国宪章》中也找不到任何明确的法律依据。”7178489 迈克劳林也对授权使用武力做出批判,他指出,“安理会根据《联合国宪章》第七章授权‘采取一切必要措施’的执行行动不属于自卫权范畴,使用致命武力打击一国的军队甚至平民将会导致彼此间的敌对,我们不能理所当然地断定授权使用武力已经成为一种法律。”7178490

虽然合法性存在着诸多疑问,但总体来说,学界的基本意见是安理会授权使用武力基本上是可以被接受的。托马斯·弗兰克结合海湾战争、索马里维和等案例对授权使用武力进行了详细分析,认为联合国集体安全机制的预设前提存在严重缺陷,《联合国宪章》第七章第四十三条从未真正实施过,“授权会员国已经成为联合国实践中所创立的一个组成部分。”7178491 弗洛伊德休斯结合伊拉克、南联盟、索马里、海地、卢旺达四个案例,对其中涉及授权使用武力的19个安理会决议进行了详细的政治和法律分析,认为《联合国宪章》体系所确立的集体安全制度过于理想主义,授权使用武力是一种介于单独安全和集体安全之间的折中办法。“总体而言,授权行动是在当前环境下安理会所能采取的最佳办法。”7178492 显然,这种接受是出于对现实的无奈。

中国有少量学者对安理会授权使用武力的合法性进行了解释,在承认其总体可以接受的同时也指出其存在着合法性不足。其中中山大学法学院黄瑶教授的观点具有代表性:虽然授权在“《联合国宪章》中没有明确的相应规定”,但却是安理会通过国际组织的暗含权力而延伸出来的一种具体实践。7178493 然而,安理会职能过于宽泛,“和平之威胁或破坏”含义的弹性很强,因此安理会的授权具有很大的不确定性。7178494

(二)在安理会授权使用武力扩大适用的问题上,学界态度出现分野

对于安理会授权使用武力随着维持和平行动扩大适用于国内政治危机,中国学者始终保持审慎的态度,西方学界则意见不一。尼尔斯·布洛克看到了“冷战”后安理会授权使用武力频率上升的趋势,指出授权过于宽泛,安理会对“和平威胁”的内涵进行了扩充性解释。7178495 胡格对联合国授权干涉东帝汶的案例进行了批判性分析,认为联合国在东帝汶建立过渡行政当局并赋予了其广泛的立法、行政乃至司法权力对东帝汶实施管理,虽然“安理会是根据《联合国宪章》第七章的规定来行使其权力,然而维和行动拥有广泛的立法权在《联合国宪章》中却找不到明确的法律依据。”7178496因此,东帝汶过渡行政当局的立法权只能是根据安理会维持国际和平与安全的默示权力而推导得出,这容易演变为干涉内政,对国家主权的独立性构成了冲击。但是,对此持肯定性态度的研究者不在少数,例如大卫·马龙的著作《联合国安理会决议:海地的案例(1990—1997)》对联合国在海地危机的表现以及授权使用武力的第940号决议进行了系统的分析,认为“安理会在1994年7月31日所作出的第940号决议,授权多国部队使用一切必要手段以帮助阿里斯蒂德重返海地。该项决议被证明是在整个海地危机中最重要的一个步骤。”7178497对这次授权行动的作用做出了充分的肯定。

对于安理会授权使用武力适用于人道主义危机,中国学者发表了不少研究论文。其中朱文奇的《北约对利比亚采取军事行动的合法性分析》、徐崇利的《人道主义干涉:道德与政治“合法婚姻”的产儿?——以北约空袭利比亚为例》具有代表性,他们从人道主义干涉的争议性和安理会授权的不确定性出发,认为第1973(2011)号决议仅仅只是授权保护“利比亚国境内可能遭受袭击的平民和平民居住区”,但是北约的军事行动滥用安理会授权对利比亚政府军使用武力,构成了对利比亚主权的侵犯。7178498但是,西方对此持支持态度的大有人在,例如,内德·道布斯结合正义战争理论,对人道主义干涉的合理性展开了讨论,他认为联合国的授权使人道主义干涉具备合理性的基础。正义战争理论的基本标准是“合法权威”,同时也包括“最后手段”“正当动机”和“相称性”等原则。“当今主流的观点认为,联合国安理会是人道主义干涉唯一合法权威,这有利于杜绝单边干涉,因此符合正义战争理论。这种观点忽视了其他原则,与此相反,我认为支持联合国授权进行干涉主要在于它能够更好地符合正义战争的其他原则。联合国授权的行动更容易取得成功,代价也能接受,并且与国内政府的职责能保持一致。”7178499

对于安理会授权使用武力适用于非传统安全,中国学者认识到了必要性,但也表示了担忧。刘鹏、李伯军两位国际法学者对安理会授权打击索马里海盗进行分析指出,此次授权的指向对象由传统的国家或政治实体扩展至非国家行为体,适用范围从传统安全扩展到刑事犯罪领域,虽然方式更规范、权限更明确,但是依然没有精确的法律文件作为行动依据,使用武力的目的、意图、效力范围以及国际责任等事项仍处于模糊不清的状态。7178500

(三)在安理会授权使用武力实施的问题上,学界均主张改革完善

安理会授权使用武力最为人诟病的地方是实施中因为不规范而问题过多,或出现武力的滥用,或被大国操纵,或偏离甚至背离维持国际和平及安全的公益目标,等等。这些问题几乎被中外学者一致认知,均表示了批评和担忧,因此发出了改革完善的呼声。

中国学者对于授权实施中出现的问题一直保持着清醒的态度,从研究伊始就以批评的立场出现的。周启朋在《联合国的安全机制》一文中对截至1995年的授权使用武力案例进行了统计和分析,认为:“这些强制行动造成的效果与投入的力量不成比例,特别是使用武力的十次授权除对伊拉克侵略科威特的反应符合《联合国宪章》第七章的规定之外,有九次是针对国内冲突的情势,其中有八次是与人道主义救援相关的。这对联合国的信用和威望损害极大。对这类行动进行‘彻头彻尾的重审’才是最重要的。”7178501泽伟、晓红的论文《海湾战争:联合国安理会授权的一次滥用——对一位美国学者观点之评介》认为海湾战争最终演变成了一次不受监督的美国单边军事行动,“安理会破坏了自己的组织结构,以致到了允许联合部队独立行动的地步。”7178502门洪华的专著《和平的纬度:联合国集体安全机制研究》分析了海湾战争、索马里维和等典型性授权案例,指出具体的授权行动都被以美国为首的西方国家集团操纵,与联合国集体安全机制并不符合。7178503这一观点被温树斌在《联合国集体安全体制的内在缺陷剖析》一文中表述得更直截了当:“迄今为止,没有一次真正意义上的联合国使用武力行动。”7178504

西方学界对于安理会授权使用武力行动中存在的问题有大量的论述。大卫·马龙在他的著作《从冷战到21世纪的联合国安理会》中,对联合国安理会进行了较为全面的分析,指出联合国集体安全机制受制于国际政治的现实,国家利益是安理会五大常理事国作出决议的根本依据。如果某一特定的大规模侵犯人权或者威胁和平与安全的事件不牵涉到大国的利益,那么安理会往往会不作为。在分析大国利益时,马龙重点指出美国是安理会决策的主导者。他认为最关键的是安理会作为一个工具能在多大程度上实现美国的利益,且对于安理会的其他成员来说,最根本的问题是“它能否与美国紧密相连,调整自身的权力运作并且抑制自己的冲动。”7178505韦斯顿通过对海湾战争的研究,认为授权行动有很多缺陷,例如,第678号授权决议在期限和形式上没有任何限制,授权行动离不开美国的支持,联合国集体安全机制实际上受到大国权力的支配。7178506伊莱纳·卡库对授权使用武力问题从理论到具体实践进行了详细分析,指出了联合国集体安全机制受制于权力政治的困境,“作为二战的产物,《联合国宪章》起草者试图赋予联合国和平解决国际争端以及通过武力实现强制和平的职能。为此,《联合国宪章》起草者想创立联合国自身框架内的军事体系,但是这种集体安全机制从未实现过。”7178507

国内外学者通过对案例的研究,总结了安理会授权使用武力存在的各种问题,也挖掘了主要原因:一是授权机制不健全;二是受制于国际政治的权力结构。针对这些问题,国内外学者提出了各种改革建议。

在中国学界,笔者的《试论安理会授权使用武力的法律规制》是较早一篇专门性研究论文,该文对2008年之前所有安理会授权使用武力案例进行了全面的梳理,从实践出发界定了安理会授权使用武力的内涵,分析了其法律依据和实施中的问题,指出授权使用武力是在《联合国宪章》第四十三条停摆之后的替代性措施,是联合国基于国际关系现实而做出的务实性选择。文章指出“虽然授权使用武力的合法性能够为国际社会所接受,但具体规则却是缺失的,处于‘暗含权力’之中的授权使用武力机制尚未构成一种具有明确规范的国际制度。”7178508为此,笔者对授权使用武力从决策、决议文本、监督实施、效果评估及其责任制度等方面提出了全面改革的建设性构想。该文后来被反复引用,对后来的研究者产生了较大影响。如有学者提出了相似的改革构想:“应当通过明示规定授权依据、依法确认安理会的授权自主权、规范授权启动程序、防范授权行动滥用,以确保联合国安理会授权使用武力机制功能的正常实现。”7178509但总的来说,专门性的研究安理会授权使用武力及其改革的论著至今在国内仍然罕见。

在西方学界,全面的、系统性的改革意见尚未发现,主要成果集中于武力使用原则和具体规则的构思上。大卫·卡伦指出,在海湾战争中,以英美为代表的大国多次表示基于第678号决议的授权行动将持续下去以确保彻底击溃伊拉克,任何改变制裁或授权使用武力的新的决议都会被其否决,授权决议何时终止完全由安理会自行定夺。他认为联合国是理想与现实、道德与权力的结合体,存在诸多缺陷,最关键的问题是安理会被少数大国支配,否决权被固定国家掌握,必须对安理会进行适当的改革。但是短期内彻底改革否决权、公开安理会决议过程不太现实,扩大常任理事国数量也会降低安理会的行动效率。最可行的办法是创立一种“反否决权”,对安理会已做出的授权行动进行适时调整。7178510布兰德斯和泽马赫认为波斯尼亚、索马里等授权行动都存在严重缺陷,根源在安理会常任理事国内部的分歧与矛盾,因此,“提议对当前的安理会行动进行改革,主张建立一个由国际法专家组成的监督机制,但同时也要保留安理会对于集体安全机制实施的权威。”7178511伊莱纳·卡库结合刚果、南罗德西亚、科威特、索马里、前南斯拉夫等具体案例对安理会的授权决议进行了分析和总结,认为授权是根据《联合国宪章》第七章条款的综合解释而得出的,应当加强对授权决议的规范和完善。7178512朱莉丝·罗贝尔和迈克尔·莱特纳通过对海湾战争等案例的分析指出,授权行动“签约外包”的实施模式提供了广泛的空间,一些国家会刻意利用模糊不清的、不严谨的授权决议对战争的发起、过程和结束进行控制。对此,具体应该从以下几个方面改革:“1.除自卫权外的武力使用必须得到安理会的明确授权。2.授权决议应当严格解释、精确明晰,对授权实施也应当实行监督和限制。3.除非经过安理会同意,授权使用的武力行为应当在实现和平后立即终止。”7178513马修·特拉斯科特通过分析利比亚的授权行动,提出了安理会对人道主义危机进行武力干涉的相称性问题,认为要对相称性的目标、原则、规范作出规定,使其同人道主义精神以及联合国的授权相一致,“武力干涉的相称性意味着要符合安理会授权所指定的目标原则,而并非一般意义上的军事目的。”7178514克里斯丁·亨德森则认为:“授权使用武力缺乏监督,应当在联合国现有的框架内进行相关程序和机制改革,通过增强国际法院和联合国大会的权力对安理会形成制约,并建立相应的责任机制。”7178515

四 安理会授权使用武力研究的国际法视角

法律研究,不外乎对法律规范本身的研究、对法律规范应用的研究,前者属于理论法学的范畴,后者属于实践法学的范畴。安理会授权使用武力是联合国及其机构的职权行为,从国际法的视角对其进行研究属于国际组织法的研究范畴。国际组织法依据国际组织的章程对国际组织的活动程序、职权行使等方面进行研究,目的是要规制国际组织的运行,以使其更好地履行职责。而建立国际组织的章程是基于一般国际法而缔结的一种多边条约,它是在一般国际法的范畴内起作用的。7178516所以,国际组织研究还须植根于国际条约分析。联合国是一个主权国家通过缔结国际条约而成立的一个政府间的国际组织,《联合国宪章》本质上就是一项多边国际条约。对安理会授权使用武力进行法律研究必须从《联合国宪章》和一般国际法理论切入,既研究安理会授权的基本规范,也研究授权行动的实施。

如何才能准确全面地解读安理会授权使用武力?法律是政治的产物,国际法受国际政治的影响、制约更是显著。国际组织,从根本上说,是国家之间经过谈判达成国际协议而建立的国际常设机构。谈判属外交行为,是政治性的;国际协议则是法律性的,对国际组织的职能、权限、运行规则等进行了规定。国际组织一经成立,即以国际法为规范运行以实现参与国预设的政治目标,而运行的过程又不可避免地受到国际政治因素的影响。所以,国际组织天然地具有国际政治、国际法两种属性,任何单方面的研究都难以全面、深入。安理会授权使用武力是一种政治行动,是联合国在实践中产生的,更大范围、更深程度上受到国际政治因素的牵制。因此,对其进行法律研究必须结合国际政治才能有更透彻的理解。对此,国际机制理论为两者的结合提供了桥梁。

“国际机制和国际法本身有着紧密的联系,在定义、特征和功能等方面均有相同或相似之处,”7178517两者都是以国际规范的形式存在、作用于国际关系中。在国际机制学者眼中,国际法是正式的、成熟的国际机制,国际法原则处于普遍性规则的地位,类似于国际机制中的“原则”和“规范”;7178518在国际法学者看来,国际机制所呈现出的“在某一特定问题领域里组织和协调国际关系的原则、准则、规则和决策程序”7178519其实是以另外一套相似的学术话语体系在宣示国际法,正式的、成熟的国际机制已经具备了相当的约束力,其实就是国际法;而非正式的国际机制则被视为“国际软法”,昭示了国际法的发展方向并向国际法方向发展。国际法院在1980年曾经界定过两者的关系:国际机制是具有约束力的外交法律规则和法律、法规系统。7178520

国际机制与国际法的相连相通并非偶然,经济全球化的深入发展使国际关系紧密化,国家以合作的方式图存已经不可避免,国际机制正是国家间合作的产物。为增强国际机制对国际关系运行的规范和牵引作用,“法律化”就成为内在的需求,因为“法律化”意味着约束力的增强和规则的明确,更能够实现、提高国际关系的稳定性和可预期性,也就是提高国际机制的有效性。国际机制理论的勃兴,在一定程度上,可以视为国际关系理论向理想主义者的回归。作为最初的国际关系理论,理想主义的实质是法律主义、规则主义,即试图以国际法去规范国家行为,实现国际关系的有序化。在现实主义兴起后,国际关系的研究才转向了以权力为核心的政治学。20世纪70年代后国际社会的相互依赖、相互合作加强了国际法的有效性,提升了国际法的地位,国际机制理论将国际政治与国际法结合起来,取得了自己的理论地位。

可以说,国际机制理论的引入将能够为安理会授权使用武力的国际法研究带来更宽阔、更深入的解读。

(一)从改革提高的研究目标来确定研究思路

研究思路是根据研究的目标来确定的,是达到研究目标的基本路径。所以,对于本论著来说,首先要厘清研究的目标是什么。研究安理会授权使用武力的根本原因在于其未能圆满地实现维护国际和平与安全的任务和目标,因此必须对其进行改革。这里面蕴含着一系列问题:何谓安理会授权使用武力机制的改革?为什么要改革?改革的指向目标在哪里?只有先解答这些问题,我们才能明白研究目标所在,从而制定研究思路。

任何一种国际机制的产生都是因为国际关系中相应的问题领域存在着治理的需要。如果国际机制能够很好地实现治理目标,我们就说该机制是有效的,也就不存在什么改革之说。反之,则存在改革的必要,否则该机制就只能解散或覆亡,如国际联盟所建立的集体安全机制。所以,国际机制的改革实质是修正其制度性缺陷,提高其有效性的过程。安理会授权使用武力机制是因国际和平与安全领域的治理需要而产生的一种特定机制,综观其长期的实践,有一定的成效,但不足也是显著的,这一点已经为国际社会所广泛关注,也激起了大量的批判性甚至指责性的讨论。所以,研究安理会授权使用武力机制的改革,就是研究如何提高其有效性的问题。

在明确研究目标所在之后,研究视角的选择就成为关键因素。因为影响国际机制有效性的因素是多种多样的。从对国际机制有效性研究的情况来看,问题领域本身、参与者的利益和动机、大国权力等各种因素在其中的作用都已经被认知。选择其中任何一个角度都能够对安理会授权使用武力机制的改革开展研究,但单一视角的选择毫无疑问具有相当大的局限性,很可能“一叶障目不见森林”。因此,如何较为全面地认知安理会授权使用武力机制存在的问题,并提出相应的改革建议,就必须进行视角的选择。

国际机制的有效性是其制度运行的结果,而国际机制的运行则是各种外在的因素通过机制本身的原则、规则、程序等起作用的过程。所以,国际机制有效性的研究其实可以划分为两大块:一是机制外围的影响因素研究,这是“外因”研究,为国际政治学界所偏重;另一则是机制内部的规范性研究,这是“内因”研究,为国际法学界所偏重。只有将两者结合起来,才能够整体性地、综合性地、全面性地认知国际机制有效程度及其原因所在。

虽然如此,对于不同的研究目标而言,“外因”“内因”是不可能进行均衡地着力的。就国际机制的形成而言,“外因”起决定性作用,“内因”是结果——国际机制是参与者基于各种考虑,经谈判建立的行为规范。就国际机制的运行而言,“外因”只是影响性因素,“内因”起决定性作用——国际机制是按照参与者共同建立的行为规范独立运作的。所以,对于安理会授权使用武力机制改革的研究而言,应该侧重于后者,或者说以“内因”为切入口是更适宜的。因为安理会授权使用武力机制是联合国在实践中发展起来的一种派生性机制,已经有着长期的实践和多起案例,正是其很多制度不完整、不健全、不合理导致了实施的随意性和不受制约性,最终削弱了有效性。所以,安理会授权使用武力机制的改革,就内容来说,是其制度的改革。但是,所谓改革,在一定程度上就是制度的重构、再造,只有将“外因”——国际政治现实的各种因素都考虑进来,才能提出切合实际、行之有效的行为规范。否则,改革构想、改革建议就会陷入空中楼阁似的“规则至上主义”“法律万能主义”。

在找到通往研究目标的恰当“入口”之后,必须厘清通往研究目标的逻辑路径,这是研究思路的另一个重要内容。逻辑路径其实常常已经由研究目标的设定和研究对象的内在属性决定了,对于安理会授权使用武力机制改革的研究来说,我们可以清理出以下的逻辑关系。

第一,有效性是安理会授权使用武力机制改革研究的起点,因为有效性不足是改革的动因,提高有效性是改革的目标,而国际机制的有效性取决于合法性及其运行的规范性两个方面。

第二,安理会授权使用武力机制是安理会在维持国际和平与安全的实践中创造出来的一种新型武力使用机制,偏离了《联合国宪章》,因而产生了合法性质疑,甚至遭到抵制,削弱了有效性。因此,增强其合法性是改革研究的第一个重要内容。

第三,安理会授权使用武力机制尚未形成明确的国际制度,其运行的规范性不足同样削弱了有效性。而且,规范性不足体现在安理会决策——发布授权决议文本——会员国实施的整个过程。所以,增进规范性是改革的第二个重要内容。这个内容可以划分为决策的规范性、授权文本表述的规范性、实施的规范性三个部分。决策的规范性实际上是安理会改革的内容,国内外已经有大量的论著,本人在拙著《联合国集体安全制度改革问题研究》中也曾经专门论述,因此,本书虽有论及但不再作为专门的部分出现。

第四,制度化是改革研究的终点,正是因为制度化不足导致了合法性不足、规范性不足。制度化的目标将安理会授权使用武力从非正式机制改造成为正式的国际机制,如何实现制度化是改革研究的核心内容所在。

研究思路示意图

(二)从具体案例的分析研究来探索规律

安理会授权使用武力是联合国在维持国际和平与安全的实践中形成的一种武力使用方式,案例分析必然成为最基本的研究方法。综观国内外的研究成果,几乎都是从案例分析入手的,这是由授权的实践性使研究者产生的自觉、本能性反应。西方尤其是美国对安理会授权使用武力的研究几乎和授权行动是同步开始的,这显然是因为美国是授权行动的推动者和实施者,是现实性需要。在早期的研究成果中,美国学者几乎对所有的个案都进行了分析研究,随着授权实例的不断增加,美国学界除对授权的最新案例进行追踪外,大多是综合性的并案研究。案例研究使安理会授权使用武力的运行得到了详细的剖析,从而揭示其中存在的问题,使改革建议有的放矢,不流于空谈。

联合国官方网站在介绍安理会“对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法”时,基本列出了迄今为止所有的授权使用武力案例,指出“自1990年以来,安全理事会根据《联合国宪章》第七章使用武力的情况越来越多——具体情形和程度各不相同。”7178521总的来说,安理会授权使用武力可以分为三类。

第一类,“安全理事会曾授权使用军事武力逆转或击退一国对另一国的侵略。”第82、83、84(1950)号决议授权会员国使用联合国旗帜,其中第83号决议首次使用“授权”一词;第678(1990)号决议“授权会员国与科威特政府合作……采取一切必要手段……恢复该地区的国际和平与安全”,这是在“冷战”结束之际的首次授权,奠定了授权的基本模式,具有分水岭作用。

第二类,安理会“曾数次授权海军封锁,以实施制裁”。行动案例包括第221(1966)号决议授权英国等国家在“必要时使用武力”实现对南罗德西亚的石油禁运;“冷战”后,安理会多次授权使用武力以确保此前决定采取的经济制裁得以执行,先后对伊拉克(第665、670/1990号)、南联盟(第787/1992号)、索马里(第794/1992号)、海地(第875/1993号、第917/1994号)、利比里亚(第1083/1997号)、塞拉利昂(第1132/1997号)等国采取了行动。

第三类,消除“和平之威胁”。这种授权在国际社会争议最大,大致又可分为三类:(1)针对人道主义危机。第836、844(1993)号决议授权会员国使用空军力量,保护设于波黑境内的避难场所;第794(1992)号决议在索马里开展了“重拾希望行动”,第929(1994)号决议在卢旺达开展了“绿松石行动”。演变成为大规模武力的行动有,第814、837(1993)号决议授权在索马里进行武力维和;第816(1993)号决议授权会员国采取“一切必要办法”执行波黑领空的禁飞令。第1973(2011)号决议“授权与秘书长合作的会员国……采取一切必要措施”应对利比亚境内因内战产生的人道主义危机。(2)针对一国内政。第940(1994)号决议,“授权各会员国组成一支统一指挥和控制的多国部队,在此框架内使用一切必要手段”,促使军政府离开海地并恢复合法民选政府的统治。另外还有第1101(1997)号决议授权干涉阿尔巴尼亚,第1264(1999)号决议授权干涉东帝汶,第1497、1509(2003)号决议授权干涉利比里亚。(3)针对国际刑事犯罪。第1816、1838、1844、1851(2008)号决议和第1918(2010)号决议,授权各国“在索马里领海内采用一切必要手段,制止海盗及武装抢劫行为”。另外有些学者认为第1368、1373(2001)号决议等决议是授权武力打击国际恐怖主义,实际上安理会从未对国际恐怖主义授权使用武力,后文将有详细论述。

这三类授权是从授权的作用目标来划分的,标志着安理会授权使用武力的发展过程,从最开始的打击国际侵略行为,升级到针对一国内政实施干涉;从应对传统的安全危险扩展到非传统安全的威胁。其中既有相对成功的案例,如海湾战争和东帝汶的行动;但也有失败的典型,如在索马里的武力维和。当前国内外的研究,从朝鲜战争到利比亚人道主义干涉,几乎每一起案例都出现了研究成果,这为进一步研究打下了良好的基础。本文将贯穿对案例及其相关材料的解读,通过对历次授权行动的具体展开和实证考察来发现其中存在的问题,采用专门性的个案研究和综合性的并案研究,个案研究追踪某一授权案件的全过程,或探究其性质,或考察其效果,或多方面综合研究;并案研究则在个案研究的基础上归类分析,试图探索出其中的规律。

(三)从国际机制的角度来宏观把握

案例研究提供了微观层面上的分析,但是对安理会授权使用武力及其改革的研究必须有一个整体上的把握。否则,千差万别、各有特征的个案会在不同视角、不同层面的研究中“漂流”而不能形成合力。综观当前的案例研究,即呈现出各行其是的特点。从本书的研究目的出发,必须从琐碎的个案研究统一到改革研究的层面上来,而国际机制(international regime)理论的引入和应用应该是最好的选择。

从国际机制的一般性理论出发,安理会授权使用武力经过长期的实践已经形成了一种机制。由于机制对研究对象的研究强调内在的规律性和整体性,7178522运用国际机制理论来研究案例,回顾授权使用武力,能够从整体上探索其规律,既把握授权使用武力各个环节之间的结构关系,也认识授权使用武力与外部关联因素,如联合国组织、大国、国际政治环境的联系和互动。当前,已经有很多学者在案例分析的基础上提出了一些具体的革新建议,但是这些建议是零星的、孤立的、片段性的。国际机制理论的引入和运用为我们如何构建一个完善的安理会授权使用武力机制提供了整体性思路。

一定的国际机制总是因一定的国际问题领域的治理需要而产生、存在的,当国际机制的运行、实施能够达到预期的治理目标时,该机制才是有效的。而有效性总是与合法性、规范性联系在一起的,只有国际机制是合法的,运行是规范的,它才能是有效的。安理会授权使用武力机制是联合国在维护国际和平与安全的实践中,依据现实情况,摸索出来的,虽然已经形成了相当成熟的惯例,但迄今并无明确的正式文件对其进行规制,在很多方面的制度和规则却依然不明确、不规范。因此,运行、实施没有达到甚至偏离维持国际和平及安全的既定目标,甚至被一些大国别有用心地加以利用,引起国际社会普遍性的批评和担忧。这是安理会授权使用武力机制改革发生的根本原因。

以国际机制理论统筹观之,安理会授权使用武力的改革完善就变得清晰起来:由于合法性存在着质疑,规范性则存在着不足,最终导致了有效性的削弱。所以,安理会授权使用武力机制的改革就是提高其合法性,增强其规范性,提高其有效性的过程。简言之,安理会授权使用武力的改革实际上是其机制完善的过程。如此,改革的思路得到明确,各种理论和视角的改革建议就能够被统一起来得到遴选和甄别。

国际机制理论20世纪70年代勃兴以来,被广泛应用于各个国际问题领域。国际关系理论的各个流派也根据自身的理论观对其进行了阐释。现实主义强调了国家权力在国际机制中的基础性、引领性作用,认为“作为制度安排的国际机制反映的只是现实社会体系中的权力整合,这些特定制度安排得以形成是那些实力充分的国家采取长期必要的步骤去创造的结果。”7178523自由制度主义则指出了国际机制的内核是国际制度,认为“国际机制是那些具有明确规则,得到政府同意的适用于国际关系特定领域的制度。”7178524建构主义则从社会学的视角指出了国际机制是国家在互动中构建出来的一种社会规范或规则,认为“国际机制塑造了行为体在无政府状态下的期望和行为,进而影响其认同、利益和政策。”7178525这些研究从诸多方面解读了国际机制的特征,为我们全面研究安理会授权使用武力机制及其改革打开了既集中又分散的视野和思路。在这些研究中,国际组织作为正式的国际机制的特征被认识,这也符合安理会授权使用武力机制是联合国组织组成部分的现实。20世纪90年代以后,全球治理理论被提出,国际机制被视为全球治理的工具,这也有利于我们在全球安全治理的大范畴内研究安理会授权使用武力机制的地位、作用及其完善。

比较国际法和国际机制,国际法是更严格、严谨的规范性研究,能够对国际机制规范的模糊性形成补充。国际机制的研究者,受传统的国际政治研究思维的影响,其实更偏向于国际规范的影响因素分析,而且,他们所说的规范大多数时候指的是普遍存在的社会规范而非国际机制本身的制度性规范,例如建构主义即是如此。而后者才是国际机制本身的属性,标志着某一种国际机制的存在和独立性,是研究的重点内容,而这部分的研究恰恰就是法律分析。法律研究方法多种多样,但其核心却是以规则为基础的规范研究:一是行为合乎规范的研究,二是规范本身合理性的研究。国际机制和国际法的结合研究,对安理会授权使用武力机制改革的研究至少在两个方面产生积极作用。

第一,改革研究的过程必须对安理会授权使用武力机制的实践做规范性研究,找出其中存在的问题及其原因。这个过程实质是对具体案例进行法律分析,即对安理会、会员国的行为做合乎法律规则的分析。《联合国宪章》所制定的宗旨、原则、规则和程序规定了安理会、会员国的行为必须符合其规范,这是研究安理会授权使用武力机制合法性和规范性的重要标准,实际上是国际组织法、一般国际法理论和规则的应用。

第二,改革研究的目标是建立安理会授权使用武力机制的制度规范,制度化的过程在很大程度上就是法律化的过程,它包括两个方面,首先对现有的惯例做合理性研究,从法理学的角度讲,只有合理的法律规范才能产生预期的法律效果。所谓合理,一要符合行为体的预期目标,二要符合社会客观现实。这是一个法律改革的过程。其次对授权使用武力各个环节所确实的规范提出补充,这是一个法律创制的过程。

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