第四章 建立新伙伴关系——印度、印尼、越南、缅甸

与以往的亚太战略相比，奥巴马政府“再平衡”战略下的美国亚太战略在地区范畴和伙伴观念两方面形成了新特点。在地区范畴方面，南亚次大陆被纳入“亚太”概念当中。时任国务卿希拉里·克林顿在阐述21世纪世界战略和经济重心将是亚太地区的时候，解释说，亚太“即从南亚次大陆到美洲西海岸”。她还在列举美国建设地区框架所需要发展的伙伴关系对象时，明确地将印度包含在内。^'>[1]在伙伴观念方面，奥巴马政府强调在传统盟国之外建立新的伙伴关系。在“再平衡”战略下，美国在中国的近邻中主动发展同印度、印度尼西亚、越南和缅甸等国的新伙伴关系。这些努力取得了相当大的成效，也面临着相当大的考验，构成美国实施“再平衡”战略的重要组成部分。

一 建设美印“全球战略伙伴关系”

印度是一个大国，既是南亚地区第一强国，也具有一定的全球影响力，而且处于明显的战略崛起过程中，它在世界政治尤其是亚太格局中的重要性不容忽视。印度是世界第二人口大国。根据美国中央情报局世界概况的数据，印度2016年7月拥有约12.7亿人口，仅略少于中国。更重要的是，根据联合国相关人口预测，2050年在世界主要大国中，印度是美国之外唯一人口结构比较合理的国家，在国际竞争中具有显著的人力资本优势。^[2]印度也是一个世界经济大国。国际货币基金组织2016年10月发布的世界经济展望数据显示，印度市场汇率国内生产总值约为2.25万亿美元，购买力平权国内生产总值约为8.72万亿美元，分别列世界的第七位和第三位。^[3]印度还是一个世界疆域大国。印度自称拥有约328.7万平方公里领土，即使不计与其邻国有争议的领土，印度的疆域面积也排在世界第七位、亚洲第三位。印度还是一个政治大国。尽管印度存在着严重的族群分化和冲突，但是它具有相当稳定的民主体制，其长远政治稳定性得到国内外的普遍肯定。印度在国际舞台上长期以不结盟大国和英联邦成员的身份出现，在发展中国家和发达国家中均拥有较好的政治关系。从军事上说，印度也是一个大国，不仅拥有核武器和庞大的军事力量，而且拥有连接中东能源产地和亚太经济繁荣地区的重要军事战略地位。值得注意的是，印度在上述几个方面都处于明显的上升状态，其重要性日益凸显。

在2000年之前，美国和印度并不存在战略伙伴关系。冷战期间，美国与印度的对手巴基斯坦结盟，而印度则与苏联结为盟友，美印关系总体上比较紧张。苏联在印巴、印中领土纠纷和军事冲突中都站在了印度一边，印度还于1971年同苏联正式缔结了《印苏友好互助条约》，为印度通过战争肢解巴基斯坦创造了战略条件。冷战时期，印度经济发展速度比较缓慢，其战略影响力也主要局限在南亚次大陆，对于美国而言并不具有全球战略布局的意义，不足以让美国付出大的代价与苏联在发展同印度战略关系上进行竞争。随着苏联解体和冷战结束，美国与印度之间发展关系的最大结构性障碍消失了。同时，在苏军撤离阿富汗之后，巴基斯坦对美国的战略重要性随之下降，这也为美印关系的进一步发展提供了条件。此外，20世纪90年代以来，印度实行市场化改革，经济增长率大幅度提高，特别是在1997年亚洲金融危机之后，印度在经济和战略上的崛起趋势日益明显，与中国在经济和战略上的崛起一起被认为是亚洲格局变动的两大因素，越来越引起美国的重视。^[4]不过，印度与美国之间战略关系的发展因受到印度核试验的负面影响，曾一度停滞不前。

2000年3月，美国总统克林顿访问印度以来，美印关系发生了根本性转变，美国开始与印度展开多方位的实质性合作。克林顿总统在访问印度期间，肯定了印度在未来亚洲和世界格局中的地位，在他与印度总理瓦杰帕伊的联合声明《美印关系：21世纪展望》中明确表示，美印作为世界上最大的两个民主政体，将在彼此间建立更密切的新型关系，两国将在21世纪成为“和平伙伴，对确保地区和国际安全有共同利益和互补责任”，为此，双方将就亚洲和亚洲之外的战略稳定进行日常磋商与合作。美印两国政府还同时达成了制度性对话的10 项原则，在外交、安全与防扩散、反恐、经贸、能源与环境以及科技等领域建立合作机制，并展开相应合作。^[5]

小布什总统从2001年初上任至当年“9·11”事件发生之前，美国政府为了制衡中国这个眼中的战略竞争对手，大力拉拢印度，采取了许多措施提升美印关系。两国外交和安全核心领导层进行了互访，印度总理瓦杰帕伊、外交部长辛格和国家安全顾问米什拉等人访问了美国，美国国务卿科林·鲍威尔（Colin Powell）、国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld）和太平洋司令部司令丹尼斯·布莱尔（Dennis Blair）等人访问了印度。两国还在重大安全防卫政策上进行协调。小布什政府降低了核不扩散问题在美印关系中的地位，不再将其作为双边关系中的决定性因素，而瓦杰帕伊政府也对小布什提出的导弹防御计划表示理解。两国的军事交流在操作层面展开，开始进行高级军官交流，恢复双边军事演习，并共同磋商两军合作事宜。

“9·11”事件之后，随着印度在美国全球反恐体系中的重要性日益凸显，小布什政府开始正式建立美印“战略伙伴关系”，全面推进美印合作。小布什政府把美印关系明确定义为“战略伙伴关系”，两国不断在各种场合发表声明表明这一基本政策。2001年11月9日，小布什总统和访美的印度总理瓦杰帕伊发表联合声明，表示美印两国在反恐、地区安全和经贸等领域将致力于建立“长期伙伴”关系。^[6]2004年1月12日，小布什总统发表声明，明确表示他与瓦杰帕伊总理2001年11月就已“承诺我们两国建立战略伙伴关系”，并且随着与印度战略伙伴关系的后续步骤即将展开，两人关于“美印战略伙伴关系”的看法正在变为现实。^'>[7]2004年9月21日，小布什总统会见了访美的印度总理辛格，双方发表联合声明，对建设战略伙伴关系后续步骤的第一阶段工作表示欢迎，并“确定了印美战略伙伴关系进一步的发展方向”。^[8]2005年7月18日，小布什总统与辛格总理在美国发表联合声明，宣布美印两国将建立“全球伙伴关系”，认为两国之间的新关系将在世界范围内促进“稳定、民主、繁荣与和平”。^[9]2006年3月2日，小布什总统在访问印度期间与辛格发表联合声明，表示两国将进一步推进“战略伙伴”和“全球伙伴”关系。^[10]

尽管美国没有承认印度为拥有核武器的国家，但是它承认印度为有核国家，这给美印两国战略伙伴关系的发展扫清了最大的障碍。美国政府长期以来把防止核扩散作为国家安全战略的核心内容，1998年5月，印度连续进行5次地下核试验之后，克林顿政府拒绝承认印度为有核国家，并采取多项措施制裁印度。即使在克林顿总统任期的最后1年和小布什总统的第一任期，美印两国也一再表示希望建设从“和平伙伴”“长期伙伴”到“战略伙伴”的关系，人们仍然普遍认为，由于具有成为全球大国雄心的印度不可能放弃核武器，核问题将是提升两国关系中不可逾越的障碍。这一局面随着2005年7月印度总理辛格访美期间两国达成的一系列协议而发生了根本改变。小布什总统在与辛格总理的联合声明中说：“印度作为一个拥有先进核技术的负责任国家，应当获得与其他同类国家相同的收益和特权。”^[11]辛格总理则在联合声明中表示，印度将区分军用和民用核设施，并将自愿把民用核设施置于国际原子能机构的监督之下。此后，美国政府采取一系列措施实现了美印民用核合作。2006年3月2日，小布什总统在访问印度期间与印度就民用核能合作达成一致，2007年7月27日，双方完成《双边和平核合作协议》（Bilateral Agreement for Peaceful Nuclear Cooperation）的谈判工作。2008年10月8日，小布什总统签署了美国国会通过的《美国与印度核合作认可与核不扩散促进法》（United States-India Nuclear Cooperation Approval and Nonproliferation Enhancement Act），正式批准了两国核合作协议。两天之后两国外长正式签署了《印美民用核协议》。