发展援助政策的新动向

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所属图书：《跨大西洋变局：欧美关系的裂变与重塑》

出版日期：2021-09

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“后马克思主义”是马克思主义吗？

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发展援助政策的新动向

在发展援助领域，欧盟和美国同为世界上最重要的行为体，美国、欧盟以及欧盟成员国是当今世界发展援助资金的主要提供方。经济合作与发展组织发展援助委员会（OECD-DAC）提供的数据显示，2019年，欧盟及其成员国作为一个整体，稳坐世界发展援助方第一位置。在欧盟的所有成员国中，德国以238亿美元的援助额位居全球发展援助国家排行榜的第二位，英国紧随其后，以194亿美元的贡献位居第三位，法国则以122亿美元排在第五位。美国则是主权国家中发展援助的最大提供者，美国为全球提供了346亿美元的发展援助资金。在所有的发展援助方中，欧盟是一个非常特殊的行为体。在欧盟内部，发展援助是欧盟和成员国之间的共享权能，除了成员国所开展的援助项目之外，欧盟也有自己的援助资金并独立开展援助项目。2019年，欧盟为全球发展援助贡献了148亿美元的资金支持。^[1]

欧盟和美国凭借其悠久的援助历史和慷慨的资金投入，对全球发展援助议程的设定产生了重要的影响。进入21世纪，全球发展援助经历了一场显著的演变过程，在这一过程中，欧盟和美国的发展援助政策也进行了一定调整。值得注意的是，2016年以来英国“脱欧”和特朗普上台执政分别为欧盟和美国的发展援助政策带来显著改变，而2020年年初开始蔓延全球的新冠肺炎疫情给全球经济造成了严重的冲击，并导致了援助需求的大量增加，进一步加速了援助格局的调整进程。

一当前全球发展援助的格局

同很多其他议题一样，发展援助本身也处于不断演变的过程中，而在过去近20年，全球发展援助经历了一轮新变化。法国发展署前署长让·米歇尔·塞维利诺（JeanMichel Severino）等在题为“发展援助的终结：全球公共政策的死亡与重生”的文章中，构建了由援助目标、援助主体和援助方式构成的分析框架。^[2]这一框架为观察和分析全球发展援助格局提供了有益帮助。

首先，从援助目标上来说，全球发展援助的目的逐渐从推动发达国家和发展中国家之间的经济融合，转变为一种全球公共产品。冷战结束前后，发展援助的主要动机从地缘政治变为“怜悯心伦理”（compassionate ethics）。21世纪以来，特别是受到“9 ·11”事件的影响，全球化的后果更加直观地展现在各国面前，它使得全球发展援助的目标进一步多样化。

进入21世纪，除了传统的减贫等议题，疫病预防、性别平等、生物多样性保护及气候变化等交叉性问题开始在全球发展援助议程中占据更重要的位置，并对原有的发展援助目标设定形成补充。之所以出现这种变化，一方面是由于传统的发展援助的目标设定颇为有限，实践证实其效果不佳；另一方面这也是因为援助方自身有了新的需要，它们对提供全球公共产品有了新的认知，意识到提供援助不仅符合受援方的利益，也同样符合援助方的利益。全球化将援助方和受援方更加紧密地联系在一起，以至于受援方一个地区的事务，可能会演变为援助方乃至全球的事务。在这种背景下，发展援助被赋予了一个新的目标：在全球化的世界中有效管控全球的相互依赖关系。这一转变使得全球发展援助目标在推进发达国家与发展中国家之间的经济融合之外，又增加了提供基本的人类福利和设法维护全球公共产品两层内涵。^[3]

其次，从援助主体来说，援助主体数量增加且越来越多元化，已经超出了传统的发达国家行为体的范畴。发展援助主体的变化主要体现在两个方面，即新兴经济体的深度参与和非官方援助方的快速崛起。这些援助主体已经在传统援助方之外，形成了一股强大的力量。据估计，由它们所提供的援助资金总量早在2005年就已经超过了传统发达国家。^[4]

随着经济实力的增长和全球利益的快速扩展，包括中国、印度、巴西等为代表的新兴经济体和富裕的海湾国家已开始走上发展援助的前台，在一定程度上改变了传统的“由北到南”的发展援助路径。通过提供数额巨大的发展援助资金，这些新兴援助方与传统的发达援助方形成竞争态势。它们在发展援助机制内的异军突起，甚至被形容为是一场“静悄悄的革命”^[5]。在所有的新兴援助国中，中国凭借慷慨的援助投入，成为其中最大的投入方，吸引了全球范围内比较大的关注度。中国于2011年和2014年先后发布了两版的《对外援助白皮书》，在一定程度上介绍了中国的发展援助开展情况。在这两份白皮书中，中国将发展援助资金分为三类：无偿援助、无息贷款和优惠贷款。根据中国官方披露的数据，2010—2012年，中国共计提供了价值893.4亿元人民币的发展援助，其中，提供无偿援助323.2亿元人民币，占对外援助总额的36.2%。^[6]而根据美国威廉与玛丽学院“援助数据”实验室的研究，从2000—2014年的15年间，中国向全球140个国家提供了总额超过3500亿美元的资金支持，其中有21.6%符合发展援助委员会对发展援助的定义标准。^[7]