美国外资投资并购审查制度的演变及背后的逻辑

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出版日期:2020-04

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“后马克思主义”是马克思主义吗?

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美国外资投资并购审查制度的演变及背后的逻辑

感谢中国人民大学国际关系学院李巍教授和《世界政治研究》匿名评审专家对本文提出的宝贵意见和建议,作者文责自负。

【内容提要】历史上,美国是跨国资本流动最重要的受益国之一,而美国也历来标榜其自由开放的市场和投资环境。然而,20世纪70年代以来,美国开始逐步建立起一套以美国外资投资委员会(CFIUS)为执行机构的外资投资并购监管制度。这一制度在美国国内政治博弈的推动下经过了多次演变,在历次制度变革中,国会向来是制度改革的积极推手,而政府则持更为审慎的态度。特朗普政府上任后在2018年通过的《外国投资风险审查现代化法案》(FIRRMA)与此前历次改革相比则呈现出诸多特殊性,其中之一就是政府成为改革的主导力量。本文基于对美国外资审查制度历史演变规律的研究,探讨为何最近这次的制度改革会出现特殊性。本文认为,在历史上驱动该制度演变的主要矛盾是美国国内的政治博弈,改革过程和结果体现了影响政府决策的各因素之间基于各自利益和立场的竞争。特朗普上任后,应对中国的全面竞争成为美国面临的主要矛盾,影响国内政治的各因素在对华政策上达成共识,成为推动此次制度改革的合力,因此,需要从国际政治的视角理解特朗普此次制度变革的特殊性。此外,特朗普个人独特的政治理念和执政风格也是导致此次制度改革出现特殊性的不可或缺的因素。未来这一制度会进一步趋向严格,中国企业在美投资将面临更大的风险和不确定性。

【关键词】外资投资并购审查制度 CFIUS FIRRMA 中美竞争

进入21世纪以来,在经济全球化的大背景下,资本的跨国流动日益频繁,各国企业经营活动之间的联系也日益增强,企业间的跨国投资并购行为早已屡见不鲜,并构成全球商业演进和发展的重要动力。资本与商业活动的跨国互动,为各国带来了发展的新机遇和新挑战。

美国作为全球第一大经济体,坐拥全世界最多的跨国公司和最完善的资本市场体系,一直是企业跨国投资并购行为的最重要资本来源国和投资目标国之一。然而,尽管享受了国际资本带来的好处,美国对于外资投资并购并非照单全收,与其成熟的国际资本市场相对应的,是美国建立起的一套相对完善的,以美国外资投资委员会(Committee on Foreign Investment in the United States,简称CFIUS)为核心执行机构的外资投资并购监管制度。但令人遗憾的是,美国这套外资监管制度似乎对中国并不友好,[1]近年来,由中国公司发起的蚂蚁金服并购速汇通案,华为收购三叶公司(3Leaf)案,凯桥资本(Canyon Bridge Capital)并购莱迪思案等诸多交易均被美国的外资监管制度拒之门外。特朗普总统上台以来,对中国资本在美国的投资并购行为的监管严苛程度更上一层楼,2018年美国政府通过了全新的《外国投资风险审查现代化法案》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018,简称FIRRMA),进一步加强了对外资投资并购行为的监管力度,这一法案一经出台就被中外学界和商界普遍认为是史上最严格外资投资并购审查制度。在2020年,美国政府更是以外资投资审查为由,对中国互联网企业“字节跳动”做出了强制要求其剥离先前并购的抖音国际版(Musical.ly)并退出美国市场的裁定,在全球舆论界引起了轩然大波。

美国的外资投资并购审查制度是如何演进的?2018年为何能够出台史上最严格版本的FIRRMA?这次制度改革与此前几次有何区别,又为何有这样的区别?这些都是在当今现实背景下颇具实践价值的研究问题。本文旨在探究美国外资投资并购审查制度沿革背后的演变逻辑,并回答为何最近一次的制度改革出现了诸多特殊性,从而为我们理解今后美国在这一领域可能的政策变化提供参考,也为中国企业未来在美开展商业活动提供建议。

一 文献综述

事实上,学界对有关美国外资投资并购审查制度的研究已有不少成果。依据研究视角的不同,大致可以划分为“政策角度”研究和“政治角度”研究两大类。

这两类研究的区别主要体现在以下几个方面,首先,从研究素材上看,政策类研究的素材主要来源于与外资投资并购审查制度相关的美国政府政策文件和国会法案,而政治类研究则主要关注影响该制度演化发展或影响该制度对个案审查结果的各方立场、行为及言论;其次,从研究方法上看,政策类研究聚焦于对相关政策文件的文本分析,通过不同版本制度间具体法规文本的变化分析该制度的发展趋势及方向,而政治类研究则重点剖析制度背后各重要行为体之间的互动,从而分析影响制度演进和制度执行的内在动力;最后,从研究所运用的理论上看,政策类研究更多会借鉴国际法学或经济管理类的相关理论,研究成果主要发表于法学或国际经贸研究类期刊,而政治类研究则往往会从国际政治或国际政治经济学的分析视角出发,研究成果主要见于国别研究或国际关系研究类期刊。[2]见表1。

表1 “政策角度”和“政治角度”研究的异同

就政治角度的研究来说,主要研究成果包括:孙哲在2013年的研究中对美国这一制度的演进进行了分期,并概括了其三大演变特点。[3]同年,吴其胜分析了制度演变的过程,认为美国外资投资并购审查制度变化反映的是美国国内的“制度均衡”,同时通过多个具体审查案例的分析,发现在审查过程中利益集团和公共舆论都会对最终的审查结果产生影响。[4]黄河在2014年从美国贸易保护主义的整体立场出发,将相关审查行为置于美国国内经济环境和中美贸易的背景下进行了考察,印证了这一审查制度在实际执行过程中受到了现实政治经济因素的影响。[5]李巍的研究在回溯和总结了美国外资审查制度的历史变迁之后,特别关注到2018年美国最近一次外资审查制度的改革,分析了在中美战略竞争背景下美国以“维护国家安全”的名义对中国的打压,具有很强的现实意义。[6]刘露馨的研究采用国际政治经济学的视角,通过区分美国面临的大国竞争的类型和国家精英在投资政策上的偏好,构建了一个大国竞争影响国内精英联盟的分化组合,从而导致美国外资监管制度变迁的分析框架。她的研究结合了国际和国内两个视角以及经济和安全两个领域,为从国际到国内的研究路径提供了较为细致的因果机制,也阐明了美国经济政策与其安全战略之间的密切联系,是国内关于这一议题的理论性最强的研究成果。[7]

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邢悦,苏勃瑞.美国外资投资并购审查制度的演变及背后的逻辑[C]//中国人民大学国际关系学院.世界政治研究.2022年.第一辑:总第十三辑.北京:中国社会科学出版社,2020:.
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