行政发包制与雇佣制：以清代海关治理为例^[1]

摘要：本文借用和发展了周黎安（2008）提出的行政发包制和雇佣制的概念，对清代前期和后期海关治理的不同特征进行了系统的概括和分析。清代前期海关沿袭了中国传统的行政治理方式，而英国人赫德接手中国海关之后，以西方文官制度重组海关，为我们研究清代前期治理模式的特征提供了独特的对照基准。通过比较研究，我们可以清晰识别清代海关前期与后期的治理模式在行政权力的分配、财权与预算控制、考核监督与人员激励等方面的系统差异，这些差异正好体现了行政发包制与雇佣制之间的不同。本文还研究了两种不同治理模式的内在逻辑和导致模式选择的相关因素，并对本研究的现代启示做了简要的讨论。

关键词：行政发包制 雇佣制 清代海关 治理结构

一、引言

本文研究的行政发包制与雇佣制的概念是借用了经济学关于“发包制”（sub-contracting）与“雇佣制”（employment relation）的区别。从科斯开始，关于企业或组织边界的一个核心问题是“自己生产”还是“外部购买”（make or buy），这决定了生产活动是在企业内部还是外部发生，由此界定了企业和市场的边界（Coase，1937；Williamson，1975、1985；Grossman and Hart，1986；Hart and Moore，1990）。如果是“自己生产”，则是企业内部关系；如果是外部购买，则形成了市场关系。在组织形式上，“自己生产”对应着“雇佣制”，即企业主提供生产性资产，雇佣工人进行生产；而“外部购买”对应着“发包制”，意味着承包企业负责组织生产，提供生产工具和雇佣工人。

Holmstrom和Milgrom（1994）进一步界定了企业发包制与雇佣制的区别，极具启发意义。他们从资产的所有权（asset ownership）、激励契约（incentive contract）和工作分配（task assignment）三个角度进行了区分。在发包制下，作为委托人的发包企业只是支付给代理人（承包企业）一定的价格，购买其产品或服务；承包企业拥有资产所有权，产品如何生产完全由承包企业决定，其自由裁量权非常大。给定发包企业支付的价格，承包企业所耗费的成本越低，净收益越高，所以承包企业的报酬是强激励的（即报酬与企业绩效高度相关）。雇佣制的特征是企业（委托人）拥有生产性资产的所有权，企业主向雇员（代理人）发布指令进行生产，雇员的自由裁量权比较少；鉴于雇员在企业内部任务的多维性质，相比发包制而言，在雇佣制下雇员的薪酬是弱激励的（即薪酬与企业绩效的相关性较弱）。

Hart等（1997）从不完全契约和多维任务理论的角度考察了政府职能的边界。他们以美国监狱的管理为例，试图理解监狱是由政府直接经营还是委托私人经营的决定因素。他们的发现是，如果政府关注监狱囚犯被看管的“质量”（如人权待遇），那么政府经营优于私人托管；如果政府关注监狱管理的成本压力，私人托管则优于政府直接经营。Hart等（1997）仅以政府直接经营还是委托经营区分了政府职能的边界，强调监狱的物质资产的所有权配置决定政府的边界，但没有具体区分直接经营与委托经营在治理模式上的差异。

周黎安（2008）首次把经济学上关于发包制和雇佣制的区分引入行政体制的研究，提出行政发包制和雇佣制的概念，试图以这两种理想类型作为基准，研究中国行政体制、政府间关系的特征及其演变。发包制和雇佣制的选择问题置于行政体制的背景下，可以分别在两个层面上进行考察。第一个层面仅仅涉及“自己直接提供服务”还是“委托另一方提供服务”的决策，涉及政府职能或政府内部垂直管理的边界。如Hart等（1997）考察监狱是政府直接经营还是委托经营，或者如中国征税的例子，中央政府是直接利用自己的机构——国税局征收，还是像以前那样，委托地方政府的税收机构代为征收；或者乡镇政府应该作为县政府的派出机构还是独立的一级政权组织。第二个层面是把行政发包制和雇佣制看做是两种不同的“激励系统”（incentive system）或治理模式（governance mode），如Holmstrom和Milgrom（1994）那样，强调不同激励系统或治理模式中各个治理工具之间的协同耦合和系统差异。

在方法上，周黎安（2008）的研究思路更贴近Holmstrom和Milgrom（1994）的观点，研究行政发包制与雇佣制两者之间所呈现的系统差异，以及每个模式中各治理要素之间如何相互耦合，相互支持，形成内在一致的激励系统^[2]。根据这项研究，行政发包制的一个重要特征是，以中央政府为顶端，国家的行政、经济和社会事务被层层分包给下级地方政府，中间转包人（如省和地级市）主要行使监督和指导之责，对其直接上级负责，最后基层政府承担了绝大部分的发包事务。在层层属地分包过程中，行政、经济和司法等各种权力以正式和非正式的方式“打包”给了下级地方政府，每一级地方政府的首脑是总承包人和第一责任人，他（她）拥有统揽地方事务的权力和职责。行政发包制的另一个特点是各级地方政府具有自我筹集财政经费的义务，与上级政府之间存在“财政包干”或“财政分成”的关系。行政雇佣制接近于韦伯意义上的官僚科层制，但是官僚科层制理论关于组织内行政和财政权力的配置、考核和监督、人员激励方式等，并无明确的说明。不过关于官僚科层制，有一些特征还是可以识别的，比如严格的职能分工和程序化管理，非人格化的上下级关系，公务员的固定薪酬和职业前景规划，行政经费的足额支付，等等，而这些特征与行政发包制形成了比较鲜明的对比。行政发包制强调人格化的发包、控制和问责，下级雇员的薪酬除一部分固定以外，另一部分具有灰色和“提成”性质。相比雇佣制，中国传统的行政治理模式更接近“行政发包制”的特征。

本文将进一步拓展周黎安（2008）关于行政发包制和雇佣制的区分和定义。更重要的是，我们借助清代前期和后期两种治理模式的比较，给出了行政发包制和雇佣制两种理想类型的现实版本。关于清代前期和赫德时期海关治理差异的文献非常之多，早期的研究如魏尔特的《赫德与中国海关》，近期如陈诗启先生的《中国近代海关史》^[3]。本文与这些文献的不同在于，我们是从行政发包制与雇佣制的角度重新组织和理解这些被人们广泛描述的差异，从激励互补性的角度解释这些差异背后的逻辑基础，并试图理解造成不同治理模式选择的背后因素。

具体来说，本文的贡献在于以下几个方面：

首先，在行政治理模式的比较上，除了强调行政权的分配、财权的分配和预算控制两个维度之外，还关注另外两个维度的比较，即考核、监督和内部控制与人员激励的方式。对于后两个维度，周黎安（2008）涉及相对有限，但它们对于我们准确刻画和理解行政发包制和雇佣制的特征和内在逻辑却不可或缺。

其次，我们以清代前期和赫德时期的海关治理为例，不仅详细描述了行政发包制与雇佣制的系统差异，还从Holmstrom和Milgrom（1994）的激励互补性理论出发揭示了这两种治理模式在分维度上（行政权配置，财权和预算控制，考核与内部控制，人员激励）如何相互耦合、相互支持，形成内在一致的激励和治理系统。