沃尔多：《行政国家》...

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所属图书：《明诺布鲁克的回响：美国公共行政思潮的一个历史截面及其批判》

出版日期：2021-04

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“后马克思主义”是马克思主义吗？

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第二节沃尔多：《行政国家》及其反思

1948年，沃尔多以博士论文为基础，正式出版了《行政国家：美国公共行政的政治理论研究》（简称《行政国家》）。他的论文选题在当时鲜为人问津，旨在研究民主传统中的各种政治理论，回答如下问题：如何辨别民主国家和前辈学者们基于专业知识对强权或特殊政治角色的一系列主张？在民主传统中，如何将这一系列的主张与一般的平等主义氛围——有时是教条主义的陈述——调和起来？在某种环境下应该被生产（yielded）多少民主，如何生产？为什么要选择公共行政？“这是一项从政治理论和思想史的角度对公共行政的研究。它试图回顾和分析行政著作中的理论元素，并将公共行政的发展作为美国政治思想史的一个重要篇章……这项研究的目的是协助行政学者从历史视角来看待自己的课题，评估文献的理论内容。”（Waldo, 1948: Preface）

《行政国家》开篇提出的观念是，要理解政治理论，就必须将它们置于其所处的物质环境与意识形态框架内，美国公共行政学的政治理论也不例外。“一些事实明显地影响了美国公共行政文献的形式和内容，包括：‘伟大社会’的来临、拓疆的完成与资源的浪费、美国的财富与商业文明、法人革命与新的企业形式的发展、城市化、美国独特的宪制与政治制度、第二次工业革命、专业化与职业化的增长、美国学术研究的形成，以及两次世界大战、大繁荣与大萧条。”（Waldo, 1948: 2）沃尔多否认是他发明了行政国家这一术语（Brown & Stillman Ⅱ, 1986: 33）。但是，行政国家作为一种社会历史现象，并非自古就有。鉴于国家的行政权力渗透到经济社会生活的方方面面，整个社会过程都已经离不开行政机构，行政行为影响了国家经济发展、社会稳定和国家安全以及个人生命、财产和自由，行政权力的扩张已经与立法、司法并行不悖，直接介入国家事务和社会事务，因此，必须通过嵌入美国历史轨迹和政治发展来理解当代公共行政。

美国人已经生活在一个日益依赖公共行政提供社会服务、控制公用事业、运营基础产业、引导私营企业以及防止浪费、退化和穷困的世界，这就是行政国家。行政国家的出现，既有特定的物质背景，又有意识形态背景。物质背景体现在：第一，19世纪末以来一直延续至今并不断得到加强的物质进步，包括国防、移民事务、基础建设、经济发展、教育、卫生、环境保护、劳工关系管理和社会福利等，需要政府必须有所作为实现管理社会事务的目的。第二，社会越来越多地依赖政府而不是私营部门提供上述服务；通过制定和实施法律，政府有责任在维护法律和秩序方面发挥必要作用，并且当社会趋于复杂、一些大型的组织和机构成为社会安定和社会福祉的潜在威胁时，政府尤其要加强管制活动。第三，为了提供优质公共服务，行政机构必须提高管理水平，新的行政机构和管理权限必须适应和满足基于效率、经济性和效能等的标准。

经济繁荣、进步主义改革、大萧条以后的“新政”所带来的官僚运动和大都会对公共行政管理者职业技能的要求，从根本上带来了行政发展所需要的意识形态。“进步主义的核心是对社会观察的冲突。冲突的一方希望未来是一个经严密筹划和管理的社会，冲突的另一方仍然坚守古老的自由主义信念，相信只要进行了必要的制度和社会改革，那么通过自然和不可避免的过程就会产出最大和最可能的社会利益。”官僚几乎无所不在，介入和包揽了整个社会事务和国家事务，他们并不是简单地恪守道德上的清规戒律，对商业事务保持一种少有的谦逊态度。“办公室运动^[1]的精神已经深刻地影响了公共行政。办公室运动是进步主义的一部分，倡导者同时是进步主义的领袖。荒谬的是，尽管他们自己也是被人道主义的道德热忱和入世的基督精神所点燃的，但是他们厌倦了19世纪简单的道德主义。他们被扒粪者们（muckrakers）揭露的真相所煽动，对自发进行的改革深感绝望。他们对科学的诉求和承诺很敏感，并且朴素地相信发现事实就是一个科学方式，并足以作为一种能够解决人类问题的模式。他们接受，甚至渴求新的积极政府的概念，并几乎要触摸到关于有计划的善治社会的理念。他们憎恨恶的商业，却又从商业组织和商业过程中发现了一种可适用于公共事务的典范……他们是热情洋溢的效率理念的信徒，也是寻求实用教育运动的领导者。”（Waldo, 1948: 17; 32-33）