——A Review on the Reform Effects About The First Report of the National Commission on the State and Local Public Service

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出版日期:2016-12

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“后马克思主义”是马克思主义吗?

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1990s—2010s年代美国州级公务员改革及其对我国的启示

自1993年美国温特委员会报告发布以来,基于提高绩效的迫切需要,美国各州公务员改革进入了新时期,以放松管制为核心的改革建议被不同程度地付诸实施,形成了不同的改革路径和改革模式。以乔治亚、德克萨斯州为代表的激进改革摒弃了传统的功绩制,代之以“合意性”雇佣模式,公务员的职业保护被废止。以纽约、路易斯安娜州为代表的渐进改革则试图在灵活性与功绩之间取得平衡。然而,从温特委员会报告的宗旨来看,州公务员改革的目标发生了偏离,“重塑信任和领导关系”的改革宗旨被混杂在以绩效的名义启动的改革之中。虽然制度环境不同,改善绩效,提高信任程度却也是我国公务员改革的主要目标,美国州级公务员改革的成效无疑也为推进我国公务员改革提供了借鉴。

自1980年代起,浪费、臃肿以及缺乏回应性成为美国公众抨击政府的主要理由,从而使公务员制度遭遇到自建立以来的严重危机。为了改善政府绩效,美国州级政府在1980年代也进行了一些改革尝试,不过大多较为零星,也缺乏影响力。以前密西西比州州长温特领衔的温特委员会在1993年发布《州和地方政府公共服务委员会报告》为标志,美国各州随即旋起了公务员改革浪潮。由于政治、经济和文化等环境差异,美国州级公务员改革并没有形成统一模式,呈现出不同改革模式的竞争格局。

在美国联邦体制中,州政府被誉为“创新的实验室”,联邦政府的一些政策设计都是源于州政府的政策创新。不过,美国州级公务员改革并没有吸引国内学者的关注,作为例外,孙学玉(1997)对美国州政府在1990年代早中期的改革策略进行了初步提炼,探讨了这些策略对完善我国公务员制度的借鉴意义,然而,分析似乎并没有捕捉到州公务员改革的动态性、复杂性和多样性等特点。台湾学者柯三吉(2012)主要分析了美国州公务员改革激进路径的代表——乔治亚和佛罗里达州——的改革实践,重点探讨了激进改革的核心概念合意性雇佣关系,却缺乏对激进和渐进改革路径的比较分析。从《州和地方政府公共服务委员会报告》发布至今已经有20余年了,美国州级公务员改革在这期间经历了怎样的调整和完善,取得了什么样的改革效果,是否如改革的理论旗帜——新公共管理——那般在轰轰烈烈之后又销声匿迹了,探讨这些问题对于进一步完善我国的公务员制度,厘清公务员制度建设的思路尤为必要。与此同时,作为我国经济建设的支撑,至今已有20年历史的公务员制度也正在面临公众信任的考验,公务员制度的稳定性、薪酬福利的优厚以及不断暴露出与公务员有关的丑闻正在挑战公众的神经。因此,通过改革重塑公众对公务员的信任就显得格外重要,美国州级公务员制度改革应该能为我们提供相应的经验借鉴。本文余下内容将分为四部分:第一部分阐释美国州级公务员改革主要内容和路径;第二部分探讨美国代表性州的改革实践;第三部分比较分析美国州级公务员改革的异同;第四部分阐释州级公务员改革对我国的借鉴意义。

一 美国州级公务员改革主旨和路径

鉴于分赃制对政府运行带来的危害,在建立之初,功绩原则就被确定为美国公务员制度的核心,效率和个人权利也随之成为公务员制度的基石,同时也孕育着两者的紧张关系。出于减轻政党政治压力的考虑,公务员个体权利保护受到了前所未有的重视,对效率的追求迷失在繁文缛节之中,使得招募和解雇公务员都变得极为困难。功绩原则被看作有益于工作绩效不佳者而非对表现卓越者的激励,公务员制度也越来越招致公众、政府和公务员等多方的不满。

因此,温特委员会认为,注重命令控制和规则导向的人事管理系统已经不合时宜,它以使命和信任的流失为代价来强调约束和过程管理,功绩通常成为最后被追求的价值(Winter Commission,1993:25),必须寻找新的路径来提升政府人员能力和政府绩效(Winter Commission,1993:1)。针对过度管制带来的种种弊端,温特委员会认为应该通过放松管制的途径来解决“公务员制度瘫痪”。在放松管制的路径上,温特委员会提出了一系列的改革建议,涵盖了从职位设置、人员招募、甄选以及薪酬、晋升等领域,包括(1)实行分权的功绩制,授予机构人事自主权,转换人事管理机构的角色;(2)精简职位分类数量;(3)招募方式和途径灵活多样,简化人员招募和解雇程序;(4)在人员招募和其它人力资源管理活动中减少对“年资”和“退伍军人身份”的偏爱;(5)实行宽带薪酬和团队绩效激励以及收益分享计划等方面(Winter Commission,1993:24)。

这种从管制或者过度管制向放松管制的转变实际上伴随着公众、政府、管理者、工会等主体之间信任关系的重建。出于对政府滥用权力的担忧以及对分赃制时期的不良印象,权利保障意识深深镶嵌在公务员制度设计之中,一旦度过了试用期,公务员就被赋予了正当程序权(due process rights),拥有对所任职位的“产权利益”(property interest)。于是,当公务员认为遭受不公正对待时,可以随时启动这项权利给予的保障程序,包括申诉、举行听证、引入外部评估甚至上诉法院等,程序的繁琐导致解雇表现不佳者极为困难。另一方面,在职位分类、人员招募、薪酬以及晋升等方面实行的集权管理所产生的一致性效果也被视为缓解彼此之间猜疑和不公正对待的有效途径。这种建立在集权和规则控制基础之上的信任关系虽然能够保证可预测性与稳定性,却是一种低效度的信任关系,双方信任关系的维系建立在破坏信任预期可能会遭受的损失之上。从集权到分权、从管制到放松管制的转化显然会打破既定的稳定和可预测性,在新的动态环境之中,处于弱势地位的一般公务员更容易为未来的不确定性而担忧,不知道他们的上级将如何评价他们的绩效表现。为了消除下级和上级之间、工会和政府之间的猜疑和敌意,强化信任和领导关系,温特委员会认为应该转换管理者的角色,构建协作型的劳动关系。一方面,管理者应该抛弃监督者、惩戒者以及管制者等传统角色,适应环境的变化成为督导者、倾听者、教练和支持者。另一方面,工会不应该被视为矛盾的制造者,政府和工会应该重新审视彼此之间的关系,在公务员管理和改革过程中加强双方之间的协作,以此为契机来获得工会对公务员改革和创新的支持。通过管理者角色的转换、对参与和沟通的重视,温特委员会希望建立一种高效度的信任关系,彼此间信任的维系并非取决于简单的利益计算,而是对政府使命、目标和发展战略的认同。因此,温特委员会的政策设计不应仅仅停留在工具层面上来进行解读,还蕴涵着价值的变迁和折衷,这使得温特委员会的政策建议似乎具有不同于新公共管理理论的价值指导意义。

虽然难以将州公务员改革视为《州和地方政府公共服务委员会报告》发布的直接结果,许多州将温特委员会提出的改革建议付诸实施却是毋庸置疑的。通过审视新英格兰地区六个州的公务员改革实践,莱恩(Lynn,2000)发现温特委员会改革建议的实施效果是混合的,放松管制带来灵活性的同时也带来了管理的不一致性。不仅如此,在实践这些政策建议的过程中,受限于政治、经济和文化等因素的影响,各州的改革力度也大有差异,形成了以乔治亚、德克萨斯等为代表的激进改革路径和以纽约、路易斯安娜等为代表的渐进改革路径。前者不满足于对功绩制的修修补补,将公务员权利保障视为导致政府绩效不佳的根源所在,提出让“管理者管理”的改革诉求,果断地摈弃了功绩模式,依附于功绩原则的工作安全和工作保护等权利也被剥夺或者抑制;后者则以更以稳健的方式来权衡功绩制的利弊得失,立足于治疗“公务员制度的瘫痪症”,试图平衡效率和个体权利保障之间的紧张关系。那么,各州公务员改革路径究竟受什么因素影响?不同改革路径产生的改革效果有何差异?这就涉及到对州公务员改革实践的比较分析,乔治亚、德克萨斯、纽约和路易斯安娜州将成为比较分析的对象,这四个州在激进和渐进改革路径上各具特点,在某种程度上扮演着公务员改革的创新先驱的角色。

二 美国州级公务员改革实践

(一)乔治亚州:合意性雇佣模式的引领者

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定明捷.1990s—2010s年代美国州级公务员改革及其对我国的启示[C]//张立荣.中国地方政府治理评论.2015年卷:总第2辑.北京:中国社会科学出版社,2016:.
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