中国传统国家派出制的地方化

[内容提要]派出制是指在汉代这样的传统国家中，中央政权的组织、人员和运作规范在空间上的延展而形成的制度。地方化是指一项非地方制度变为地方制度的过程。派出制的地方化在两汉的刺史制度中表现为：刺史制从一项中央派出的制度，几经变革，最终成为东汉末年和魏晋时的地方行政制度。通过对刺史制度在两汉三次地方化的比较，可以发现军事权力地方化是汉代派出制地方化的主要原因，行政权力的地方化是汉代派出制地方化的最终结果。汉代刺史制度的地方化过程，代表的是中国传统国家中派出制的地方化过程，表现了中国传统国家以军事变革带动政治变革的制度变迁模式。

[关键词]派出制 地方化 刺史 央地关系

过去的研究常常将汉代的刺史制度仅仅视为一项监察制度。但是，如果将刺史制度置于汉代国家治理和央地关系的视角下来看，它无疑是一项派出制度。“州牧”是与“刺史”密切相关的概念。在两汉时期，刺史曾反复被改为“州牧”。“周监二代曰伯” “黄帝立四监以治万国，唐、虞世十二牧，是其职也”，可见《汉官仪》和《宋书》等后世文献都把“州牧”和“刺史”视为不同时期可以对等的概念。事实上，“州牧”一词源自《尚书·尧典》:“咨十有二牧”，后人注曰“每一州之中，天子选诸侯之贤者以为之牧也”^[1]。由此，州牧不仅行监察之职，还代天子管理州。改刺史为州牧，其实质是下放中央权力。改刺史为州牧的过程，就是刺史制度的地方化过程。

本文试图通过两汉刺史制度的变迁过程，探究中国传统国家中派出制的地方化问题，并进而总结出中国传统国家央地关系的一种互动模式。这里的传统国家不是社会学意义上的“传统”，而是在政治学上相对于“现代国家”的概念。社会学意义上的“传统国家”在本质上是韦伯通过理性化程度对社会发展的区分。因此，韦伯意义上的“传统国家”是建立在非理性的传统社会上的国家。而在中国，自周秦之变起就建立了“现代国家”的工具理性——官僚制。^[2]但是，在接下来的2000多年的王朝国家里，政治制度的运行却一直是“传统式”的。笔者认为，这种“传统式”的内涵至少应当包括“传统技术”和“传统权力”两个方面。

“传统技术”是指因受限于科技水平而形成的落后的统治技术。例如在本文中可见：因交通条件的落后使得汉代中央统治者不得不对遥远的地方采用间接统治；因经济和医疗条件的落后，防灾和减灾的能力低下，使得自然灾害严重威胁到了汉代中央的统治，而统治者不得不进行一系列的政策和制度调整。

“传统权力”是指完全以人为中心的制度运行逻辑。这在本文中表现为：作为两汉派出制的刺史制度，其运行有效程度完全取决于作为派出官员的刺史；政治权力的流动主要是纵向的，从中央到地方的政治权力流动体现为君主对刺史更大的授权。

在这样的“传统”意义下来看传统国家中的派出制，其地方化是必然的。在中国传统国家中，经济权力较弱，而以儒法思想为主的意识形态长期处于相对稳定的状态，因此，政治权力和军事权力的变化成为传统国家中制度变迁的主要原因。传统国家中的中央总是“成王败寇”，很难与地方达成平衡。中央总是希望集权的，但是限于传统的治理手段，不得不依靠派出制这样的特殊统治形式。而派出制又具有模糊性且缺乏对派出官员的有效监督，当政治社会环境发生较大的变化时（即制度环境发生较大的变化时），派出制总是理所应当地成为一项新的地方制度。

对传统国家中派出制地方化的必然性推断来源于可见的史实：刺史制度在两汉完成了从刺史到州牧的变迁后，到魏晋南北朝时期，州牧成为一州的最高官职。而魏晋时期作为刺史加官的都督制，本是中央的军事派出制，在唐代逐渐演化为地方行政制度。在元代，作为中央派出机构的行中书省，逐渐演化为地方行政机构行省。在明清时期，作为中央派出官员的总督和巡抚逐渐演化为地方行政长官。由此可见，派出制的地方化贯穿了自秦汉以来的中国传统国家。派出制的地方化既受传统国家影响，又构成了传统国家的一个特征——前现代的治理技术和高度的人治依赖。

一 汉代刺史制度的地方化过程