20世纪最后20年，西方各国政府在全球化、信息化、民主化等浪潮的冲击下，在“更小的政府，更好的服务，更高的服务，更低的税收”的压力下，相继掀起了一场政府改革的浪潮，这场声势浩大的改革运动，被称为“新公共管理运动”（New Public Management）。新公共管理运动席卷了西方乃至整个世界，它倡导一种新型的治理模式，即以“服务”为核心理念，强调政府不应再把公众当做统治和管理的对象，而要求政府在运行和发展中遵循“顾客至上”的理念，以回应“公民”的需求和实现“公民”的公共利益。同时强调以多中心治理模式为典范。多中心治理模式代表了一种全球性质的未来发展趋势，从根本上颠覆了传统的公共管理模式，打破了政府是公共权力的合法垄断者的传统。它认为公共管理的主体绝非政府一家，其他非政府公共组织、社区、公民个人甚至企业等在一定的制度安排下，也可以成为公共管理的主体。而且，越来越多的事实证明，许多公共管理活动交给第三部门去做比由政府亲自做效率更高、质量更好。我国的行政改革，离不开国际环境的影响。因为政府之间的竞争将是国际竞争力的决定性因素之一。尤其是我国加入世界贸易组织之后，市场经济体制进一步完善的情况下，迫切要求转变政府职能，实现“行为规范、运转协调、廉洁高效、公正透明”的政府体制的构建。因此，政府的执政理念开始从控制转向服务，公共服务型政府成为政府改革的目标选择。这不仅是政府职能转变的深化，而且是构建经济——社会协调发展相适应的国家——社会关系的调整，这意味着政府应大规模地从那些不该管也管不好的领域中退出来。然而，当政府大规模地从它不该涉足的经济、社会领域退出后，谁来接替政府而不至于留下管理真空？市场（企业），这是长久以来人们给出的答案。所以，理论工作者和实际部门的工作者便一直热衷于谈论政府与市场、政府与企业的关系问题，直到今天这方面的文献仍受到追捧。但是，这种政府—市场（企业）二分法是不完整的，因而是有缺陷的。以这种思维方式来思考、设计公共行政改革必然会遭遇到挫折，实际情况也的确如此。因为市场不是万能的，它有其内在的缺陷，同样，政府也不是万能的，它也有自己内在的缺陷。那么如何走出“政府失败”与“市场失灵”的两难困境？“公域”与“私域”之外的“第三部门”提供了新的思路曾峻：《在政府与市场之外：“第三部门”在公共服务中的地位与作用》，载中国国家行政学院、国际行政院校联合会编《中国行政改革——政府的责任性、回应性和效率》，国家行政学院出版社2004年版，第212页。。“第三部门”这个概念最早是由美国学者莱维特（Levitt）于1973年提出的。他认为对社会组织一分为二、非公即私的划分太粗糙，忽略了一大批处于政府与私人部门之间的社会组织。它们所从事的是政府和私营部门“不愿做、做不好或不常做”的事情。他将这类组织统称为“第三部门”（The Third Sector）转引自王绍光《多元与统一——第三部门国际比较研究》，浙江人民出版社1999年版，第6—10页。T.Levitt，The Third Sector：New Tactics for a Responsive Society.New York：AMACOM，1973。。随着第三部门的飞速发展，在20世纪80年代以后形成了全球性的“结社革命”。从欧美发达国家到亚洲、非洲和拉美的发展中国家，各种社团、草根组织和其他类似的组织纷纷创立，以追求此前国家和市场的力量未曾实现的目标。这场“社团革命”的兴起，有其深刻的全球背景。首先，“政府失败”和“市场失灵”造成的危机。传统的公共行政和公共管理强调的是政府和市场非此即彼的作用，比较忽视社会参与的重要性。但是，无论是“政府管制”还是“市场机制”，都存在着“失灵现象”，一方面政府决策只能实现部分选民的愿望，而不能满足每个人对公共物品的需求，政府在提供公共物品方面也存在着浪费和低效率问题；另一方面，由于公共物品存在着效用的不可分割性、消费的非排他性以及取得方式的非竞争性，导致所谓的“搭便车”现象，并进而形成与市场机制的矛盾，因此，不论是实行政府主导模式的国家，还是实行市场主导模式的国家，在20世纪后半期的实践中都遇到了巨大的困难和挑战。因此，由于“政府失败”和“市场失灵”，人们开始将目光转向独立于政府和私人企业组织之外的“第三部门”。广泛的历史性变化为那些能够为人类社会需求做出更为有效供给的替代型机构的诞生开辟了道路参见吴东民、董西明《非营利组织管理》，中国人民大学出版社2003年版，前言。。“第三部门”以其规模小、灵活性强、能够有效调动基层活力等优势，较为理想地填补了由于国家和市场的不足所带来的制度空白。其次，近几十年来一系列“全球问题”的出现也是第三部门出现的重要原因。全球问题是指随着人类社会物质财富的日益丰富，人类在征服自然，改造社会的同时，也破坏了自然，随之带来各种社会问题，环境、能源、人口等世界性问题的出现和日益严峻，逼迫人们进行反思，并开始将这些问题列入各国政府的议事日程。但是由于政府及市场的局限性，人们越来越感到建立第三部门的重要，各国公民纷纷自己组织起来，呼吁问题的解决，实现自己的倡议，这也是第三部门发展的内在因素。第三部门理论的兴起适应了西方发达国家社会民主发展的趋势，同时也反映了全球社会基层民主力量的发展。在我国历来有慈善、助人和互助的传统，民间结社和民间公益活动的历史源远流长。但改革开放以前，政府是全能型的，它几乎成了社会公共事务管理的唯一主体。由于国家对社会高度的垂直整合，人们基本上都是通过作为“纵式社会”基层组织的单位参与社会过程的。政府通过对单位的全面控制，实施对全社会的管理，政府权力的触角延伸到了社会的每一个角落，使社会生活领域的事务几乎完全由国家包揽。因此，很多人认为，中国有国家而没有社会。改革开放以来，中国开始了涉及政治、经济和社会一切领域的广泛而深刻的变革，使中国的政治、经济、社会生活以及文化观念发生了巨大变化，这种变化很快反映到民间组织的发展上来。在整个80年代，社会团体的力量增长呈现出空前的势头。进入90年代以后，中国政府认同了市场经济，而且确立了“小政府，大社会”的改革目标。经济体制的转轨和政府职能的转变为民间组织的发展提供了较为宽广的空间王名：《非营利组织管理概论》，中国人民大学出版社2003年版，第42页。。随着以构建服务型政府为导向的行政体制改革的不断深入，要求政府必须转变传统行政职能，有效承担起现代政府的公共服务职能，要做到还权于民，还权于社会，以社会为本位，通过与社会的有效互动来为公众和社会提供所需的服务。而这就需要培育和发展第三部门来承接政府下放的权力，弥补政府提供公共产品和服务能力的空缺。培育和发展第三部门是构建服务型政府的题中应有之义，服务型政府的构建也进一步为第三部门的存在与发展提供了生存空间。但由于我国市场经济起步较晚，公民社会尚欠发达，因此相对于西方国家而言，第三部门的发展比较滞后，还未能达到与政治国家完全分离并进而与之形成良性互动关系的地步，依赖外援和缺乏代表性仍是多数第三部门组织存在的问题王丽：《寻求权力与权利的平衡：服务型政府与非政府组织的创新合作》，《行政论坛》2004年第5期。。因此，在服务型政府的构建过程中需要重视来自民间的力量。在未来的发展中，传统社会中的政府绝对优势将不复存在，将会逐渐形成一个政府主导下的，遵循市场发展规律的，第三部门充分参与的治理框架。因此，必须回应这种要求，加快第三部门的发展。基于此，我选择了构建服务型政府中的第三部门发展作为研究视角。