统筹内外：国际反腐治理合作的逻辑

内容摘要 全球化时代，跨国互联互通给国家治理带来了一系列新变化和新挑战。因应这些变化，国家治理现代化除了协调同社会及市场力量的关系，更加注重政府自身的组织建设与能力发展。这需要政府发挥自身能动性，妥善处理分工与整合两种治理逻辑间的张力，统筹创造和配置内外治理资源，一方面，积极调整内部组织与工作机制，协调各部门与层级间关系，完善涉外治理体系，力求在分工分化的同时实现有效整合，在二者的动态平衡中提升自身治理效能；另一方面，主动塑造国际环境，积极通过多边和双边国际合作来创造并配置国际治理资源，调控和塑造跨国联系来辅助和配合政府自身治理变革。中国共产党和中国政府近年来积极探索通过变革内部组织，主动推进国际合作，完善了涉外治理体系，提升了政府治理效能，集中展示了这一内外统筹，分合相济的治理逻辑。一个典型案例是，党的十八大以来，中国统筹内外，积极主导多边及双边反腐败合作，努力整合并强化国内相关涉外工作机制，大力推进国际追逃追赃工作，有效提升了新时代背景下的腐败治理。

关键词 国家治理；全球治理；国家能动性；反腐败追赃追逃

完善和发展中国特色社会主义、推进国家治理体系与治理能力现代化是中国全面深化改革的总目标。完善行政体制，提升政府自身治理又是其中的核心课题。全球化时代，国家治理与全球治理紧密相连，各种外部因素的影响以及涉外事务在中国国家治理中的重要性不断增加，对政府治理也提出了更高的要求。中国与世界的关系正发生深刻变化，中国对国际事务的主动影响显著提升。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹国际与国内两个大局，推动国家治理从内政主导向内外统筹转变。涉外事务治理成为政府治理的重要课题，引导全球治理合作成为推进国家治理现代化的重要举措。国内学界也掀起了国家治理与全球治理互动关系研究的热潮。学者们梳理了学理渊源，勾勒了研究议程，充分论证了二者的关联性，强调了进行统筹协调的必要性，但多偏于宏观及规范性讨论，基于具体实践经验的实证分析还有待拓展。^[1]同时，既有关于国家/政府如何利用或塑造国际要素来影响国内政治经济的研究大都以“国家自主性”为核心路径，将国家（或政府）作为一个单一整体加以讨论，实际关注的是国家与各种市场及社会力量的关系变动，对国家（或政府）组织如何在国际国内关联互动背景下开展自我治理与内部变革的讨论相对较少。

本文针对上述不足，立足跨国互联互通背景下中国国家治理现代化的既有经验与现实需要，聚焦政府治理现代化这一核心问题，以“内”与“外”,“分”与“合”的调和为中心，试图提出一个关注国家自我变革与政府再造的研究议程，从国家如何改造自身与塑造国际环境的视角，探讨国家一面加强政府组织内部的整合协调，一面积极拓展和塑造国际合作，从而提升政府涉外治理能力的创造性实践。本文首先讨论全球化背景下，跨国互联互通对国家/政府自身所带来的压力和变化，特别是随之而来的政府治理变革需要与主动实践。其次，讨论国家如何统筹设计内外规则，特别是如何主动塑造跨国合作与全球治理机制，从而完善涉外事务政府治理的一般机制。继而，本文对党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央内外兼顾，分合并济，统筹国家治理与全球治理的已有实践做一个总体梳理，进而聚焦反腐败这一独特问题领域，以中国反腐败国际追逃追赃实践为典型案例对相关机理进行具体展示。最后是对全文的总结和讨论。

一 全球化对国家治理的挑战

全球化的推进对国家治理提出了一系列挑战和要求，国家治理也有了更复杂的条件和约束。包括人口、物资、资金、信息等在内的各类资源和要素的跨国流动，推动国内问题的国际化，国际问题的国内化，大大增强了国家治理的复杂性。一些具有跨国流动、动员和配置资源能力的群体，更容易摆脱受领土边界限制的国家管制，获得了更多的手段与筹码来规避或施加影响，改变了国家治理过程中的力量对比。由于国家参与国际事务的范围扩大，程度加深，国际舆论与国际形象对国家合法性的影响也越来越大。这些都限制了国家权力的自主行使。国家治理权威在内与外两个维度都出现分化与流散。^[2]处置各种跨国性问题与关联，要求国家有相应的认识、决心和技巧，丰富治理手段，完善治理方式，充分有效地调动国内与国际两种治理资源以综合施策，也就要不断调整和完善自身，加强对政府自身的治理。

值得注意的是，讨论国家治理问题，国际关系学科的既有理论和分析框架还存在明显不足，忽略了国家机器与行政组织自身内部的变革与调整，特别是对于分工分化与统领整合两种行动逻辑的权衡。在“颠倒的第二意象” “双层博弈”“新古典现实主义”“开放经济政治学”“国际规范扩散与国家社会化”等一系列理论议程的推动下，国际体系与国内政治经济的关联互动成为过去几十年间比较政治学与国际关系学研究的中心议题，推进了这两个学科分支的融合。^[3]基于对“国家”的不同认识，这些研究对于“国家”又有两种不同的分析取向。一是“多元主体”路径，强调国家偏好与行为是各种国内力量在一定制度环境下互动博弈的结果，强调国际因素对国内市场和社会行为体的影响。二是“国家中心”路径，强调居于国内和国际体系交界面的国家具有超脱性，既有意愿也有能力独立行事。^[4]上述研究，特别是“国家中心”路径的研究，构成了当前政治学界探讨国家能力，以及国家治理与全球治理互动的主要知识基础。^[5]但是，这些研究对于“国家”的处理依旧过于简单，除了大多停留于民主或是威权的简单政体区分，以及集权与分权，行政系统与立法系统等笼统区分，更拘泥于“国家与市场”或是“国家与社会”的二分框架来展开对“国内结构”的讨论，倾向于从政府相对于各种市场及社会力量的自主性以及政府对市场和社会的干预、动员、汲取以及嵌入的角度来思考和讨论国家能力（capacity）与自主性（autonomy）。^[6]它们对于国家能力变化的讨论实质上关注的是国家与市场及社会行动者的关系变迁，表现为国家外向性活动空间与能力的扩张或收缩，很大程度上忽略了国家（或者说政府）作为行政机器与官僚队伍自身的变化与调整，将国家（政府行政部门）继续作为一个单一整体（或是给定条件）加以讨论，实际上依旧没能真正打开国家这个“黑箱”。相应地，相关解释多从结构性约束条件入手，较少注意国家行政机器自身的优化和提升，特别是那些因应全球化及跨国性议题而做出的能动调整。总之，有关国际国内政治互动的研究，大都忽略了政治领导者变革行政体制，整顿官僚队伍，提升自身组织效能和治理成效的实践动态，相关政治过程还有待进一步探究。