我国国家公园体制建设的主要制度障碍及其克服

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所属图书：《环境法评论.第八辑》

出版日期：2023-08

字数： 12250

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换肤

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“后马克思主义”是马克思主义吗？

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我国国家公园体制建设的主要制度障碍及其克服^[1]

内容摘要：推进以国家公园为主体的自然保护地建设是近年来我国生态文明制度建设的重要内容。然而，国家公园作为我国新设的一种自然保护地类型，在功能定位与范围选划、管理体制、运行机制及其法制保障措施等方面，都与现有自然保护地存在一定的矛盾。为了有效解决矛盾，我国国家公园立法应当在确立国家公园优先地位的同时，将维护国家生态平衡与生态安全作为国家公园的功能定位，明确国家公园设立的考量因素及其与现有自然保护地的协调、建立中央政府直接管理与各派出机构具体负责的管理机制、明确国家公园的内部分区与差别化保护制度、建设项目与行为活动清单制度、特许经营制度与公众参与制度。

一问题的提出

早在2008年6月我国就批准云南省作为“国家公园”建设的试点省份，探索建立统一的国家公园制度。此后，随着我国生态文明建设的逐步加强和生态文明体制改革的逐步深入，国家公园制度越来越受到党和国家的重视。2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求，“严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”。为了尽快落实党的十八届三中全会关于建立国家公园体制的要求，国家发改委联合13个部委于2015年1月印发《建立国家公园体制试点方案》，明确在全国9个省（市）开展为期3年的国家公园体制试点改革。在总结该试点改革的基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年9月印发《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》），该《总体方案》明确要求优化完善我国目前的自然保护地体系，“构建以国家公园为代表的自然保护地体系”。2017年10月，党的十九大报告进一步强调“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。同月，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调，“加强对重要生态系统的保护和永续利用，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，健全国家公园保护制度”。为了加快国家公园制度的建设，中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年6月印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），提出建立以国家公园为主体的中国特色自然保护地体系的“三步走”目标，使我国的国家公园制度建设进一步走向实践。

我国国家公园的设立既然是在对我国已有自然保护地进行系统性重构的基础上进行的，就必须打破现有相关自然保护地在价值目标、管理体制、设立标准、内部结构、治理结构、经营模式等方面的法制保障。从我国目前已有的自然保护地立法现状来看，每一种自然保护地基本上都有相应独立的规范性法律文件对其进行规制和保护。这些规范性法律文件从整体上看效力层次较低，各自独立，服务于特定类型的自然保护地，进而导致我国现有的自然保护地及其法律规制缺乏体系性，矛盾与重叠在所难免，而且也为新的国家公园体制建设造成了一定的阻碍。