第三章 资金下移：优化基层社会资源配置格局

财政是社会运行的重要基石，发挥着维护社会秩序、提供公共产品、促进公平正义的重要作用。2021年《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中指出，“保障基层治理投入。完善乡镇（街道）经费保障机制”，以及“坚持因地制宜，分类指导、分层推进、分步实施，向基层放权赋能，减轻基层负担”^[1]。对于基层治理来说，财政是政府履职的物质基础和政策手段，是基层治理得以持续推进的必要条件，是推进基层治理现代化的重要支撑。从经济指标看，云浮的GDP和财政收入成绩在广东省并不出色。但云浮敢于创新，精心谋划，从资金这一关键因素入手，创新建立了财税改革制度，通过资金下移，优化基层治理资源配置格局，为云浮市基层治理夯实了经济基础。

第一节 在分税制中充实基层“钱袋子”

1993年之前，国家财政体系采取的是包干制，即中央和地方谈判来确定地方上交给中央财政的金额，除上交部分，剩下的金额都归地方财政所有。这种制度操作繁杂，并且导致了90年代初中央财政一度陷入危机，中央财政匮乏，无力支付全国性的建设项目，使得中央政府的权威受到一定程度的影响。在此背景下，我国实行了分税制改革，1993年党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，正式提出实行分税制改革。实行分税制改革具有里程碑意义。分税制改革使国家财政从重收入转向重支出，更加注重服务于社会治理。但是，随着经济社会的不断发展，分税制在实践中也存在着一些需要改进的地方，如政府财政与事权不匹配，财力过度集中于中央，事权责任又集中在省以下的地方政府；地方政府各自为营，围起利益藩篱，形成发展孤岛；省以下的财政体制滞后。因此，财政支出结构需要进一步优化，央地关系需要进一步理顺。为了破除分税制下各级政府财权事权不匹配，强调招商引资背景下政府各自为政以及地方政府重生产轻民生的问题，云浮市通过改革财税体制，通过市域内各级政府间的纵向分税以及地方政府间的横向分税，着力解决基层政府钱不足以至于迈不开步子的问题，让乡镇政府装满“钱袋子”，从而有能力做好建设与服务工作，从而调动基层政府在基层社会治理中的积极性与主动性。

一 理顺县乡权责利关系

2005年，我国取消了存在两千多年的农业税，这次改革是公共财政反哺农村的开始。这一调整也影响到了县乡政府，县乡政府不能再从农村汲取资源，而是依靠中央财政的转移支付供养，而县级政府又将中央转移支付资金保留在本级，导致乡镇政府财政匮乏。在此背景下，2002年开始，全国开始大规模地撤乡并镇，调整乡镇规模，减轻乡镇财政压力。在城镇化迅速发展的背景下，浙江、广东这些经济基础雄厚地区的乡镇聚集了大量人口、产业，对乡镇公共服务与管理能力提出了更高的要求，2005年，浙江、广东等省份开展了强镇扩权改革。^[2]在这一背景下，2009年云浮开展了财税体制改革，通过下放县级事权、扩大乡镇财权，充分赋予乡镇自主权，理顺县乡权责关系。

一是匹配乡镇政府管事权与财权。县级政府直接将资金下拨给村，缺少乡镇监管，很有可能使公共建设经费失效。资金使用的有效监管与及时矫正，不能绕开乡镇一级。如果绕开乡镇一级，在资金安排出现偏差时，乡镇政府进行纠正、治理的能力、意愿以及激励不足。乡镇政府与乡土社会更密切，乡村两级之间指导与被指导的关系，使基层政府在与村级组织的沟通中更能抓住村庄建设项目的重点和难点，以及更好地安排资金使用、项目落地的细节。在科层制下通过县政府对乡镇政府的管理、激励与制约，可以将资金、项目的落实纳入基层政府绩效考核中，从而使得资金真正发挥实效。从2009年始，云浮市云安县将11个县直部门32项职权，包括部分行政处罚权、小型水库审批权等下放或委托乡镇政府行使，并进一步扩大乡镇财权，逐步提高对乡镇的税收返还比例。与此同时，规范部门资金下拨方式，将县直部门扶持镇的各类帮扶资金，划拨给镇政府，再由镇政府划拨给扶持对象，同时由县级部门强化资金监督，进一步提高财政资金使用的安全性、科学性和有效性，开展覆盖事前、事中、事后的财政监督检查，真正实现对财政资金的跟踪问效。当时云安县委书记有一个形象的“分糖”比喻：“项目和资金好比是糖果，以前县里直接把糖发给村里，但是县又不直接管村；乡镇直接管村却又没糖给。我们现在直接让乡镇来发糖，县里则负责监管，理顺了县乡两级的关系，也树立了乡镇政府的权威。”^[3]

二是建立县、乡镇统一的公共财政体系。2005年取消农业税之后，“三提五统”退出了历史舞台，在缓解农民压力的同时，镇级政府运转经费主要依靠上级政府财政的转移支付，乡镇政府出现资金不足的运转难题，这一背景孕育出了“乡财县管”这一思路。“乡财县管”的实践始于2003年，最先在安徽省试行，随后在山西、新疆等地推广。“乡财县管”的具体措施是：乡镇财政的“三权”不变，即预算管理权不变，资金所有权和使用权不变，财务审批权不变，以乡镇为独立核算主体，实行“账户统设、预算统编、票据统管、采购统办、集中收付”的财政管理方式，由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支，同时调整乡镇财政所管理体制和职能。^[4]这一做法在不影响乡镇政府财政资金所有权和使用权的基础上，由县级政府对乡镇政府进行管理与监督。当年云浮的具体做法是加快财政税收体制改革，逐步建立县、镇统一的公共财政体系。通过实行“镇财县管镇用”，县级政府作为县镇财政主体，对镇财政收支实行统一管理、统一审核、统一拨付，对镇财政收支实行分户核算。这种做法进一步理顺了县乡的财政分配关系，推进了县级财政体制改革的步伐。而“村财乡管村用”是将村级财政交由乡政府代管，以监督村级财务，杜绝资源浪费，加强村级党组织的廉政建设。在这方面，云浮的具体做法是逐步完善村级财务管理制度，全面推进村级财务委托镇财政结算中心代理记账，在确保“四权”（资产所有权、资产经营权、资产处置权、财务审批权）不变的前提下，强化会计监督。