第四章 权力下放：建设简约高效的乡镇治理体制

2021年，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出：“构建简约高效的乡镇管理体制，深化基层机构改革，统筹党政机构设置、职能配置和编制资源，设置综合性内设机构。要求依法赋予乡镇相应的社会管理权限，强化其对涉及本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权。优化乡镇行政区划设置，确保管理服务有效覆盖常住人口。通过简政放权改革，从而实现基层治理能力和治理体系现代化。”^[1]“责大权小”制约着乡镇施政能力与效果，使乡镇陷入“没权办事、没钱办事和没人办事”的窘境，乡镇政府事多权小，无法更好地为群众提供服务，对于民众的诉求，无权及时做出处理，从而出现“干部焦头烂额，民众诉求无门”的内耗局面，在目标性责任压力下，基层干部不可避免地陷入形式主义和官僚主义的泥淖。为突破这一现实困境，各地方政府必须给处于“一线”的政府工作部门“松绑”，以事配权，以权配责，通过权力的下放和管理体制的调整，打通上下互动、干群联动的通道，促进共建共治共享基层治理共同体的形成。

第一节 依法下放事权：乡镇有“权”办事

乡镇是国民经济发展、社会安定团结、人民安居乐业的重要基础。然而由于一部分乡镇发展迅速，现有体制已不能适应其发展需要，这部分乡镇陷入了“身大衣小”的窘境，出现了县镇事权配置不够合理、有责无权、权责不一、服务弱化、效能不高等问题，制约了乡镇经济社会的发展。因此，开展强镇事权改革对于乡镇的长远发展来说很有必要，改革的目的在于简政扩权增财力，服务发展转职能，这有利于进一步解放和发展生产力，从根本上解决区域发展不平衡问题，推动经济社会又好又快发展。云浮市通过推进乡镇体制改革，建立“向下相适应、向下给力”的基层社会服务管理体系。通过推进简政放权改革，以加快政府职能转变为核心，进一步明晰县、镇的事权和各自应承担的责任。按照“能放则放，该放必放”的原则，推动县级行政管理职能和社会管理权限下放，扩大乡镇事权，减少审批层次和行政干预，破解“职权不对称，权责不明晰”的乡镇施政难题，推动基层治理工作重心下移。

一 简政放权，推动基层行政建制扁平化

简政放权与推动基层行政建制扁平化是为了更好地发挥政府作用，把政府的工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来，并通过加强基层政府的自身建设，进一步提高其治理能力。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中指出：“深化简政放权改革是加快转变政府职能、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。简政放权改革是从理念到体制的深刻变革，是刀刃向内的政府自我革命，是加快建设人民满意的服务型政府的必由之路。”^[2]面对日趋复杂多变的环境，传统“金字塔式”科层组织结构日益暴露出自身的弱点：组织规模庞大，组织结构纵向层级层层叠加，横向职能分工过于精细，协调成本过大，容易导致管理失调、失控；组织规模与组织效率成反比，规模效益趋向零值，应变机制僵化，对环境刺激反应迟缓，缺乏灵活性；机械的“服从效应”使组织失去应有的活力，压抑了基层干部工作的积极性，官僚主义、形式主义盛行，行政服务效率低下，易产生政府信任危机。快速发展的社会要求政府的管理和服务更加多元化和个性化，公众要求政府提供的服务趋向于殊异化，政府不能再以单一的服务来满足不同的需求。^[3]为满足多元化需求，应为基层政府增权赋能，提高乡镇一级政府的行政效率和服务水平，云浮市从组织结构和功能职责两个方面入手，通过推进镇级大部制改革和简政强镇事权改革，推动乡镇治理体系与治理能力现代化。

（一）组织重构，促进乡镇政府职能转型

所谓行政建制的扁平化，是指在机构设置上，裁减直接行使专业管理职能的部门，增设行使宏观管理职能的机构，在等级结构上，扩大行政机构的管理幅度，减少等级系统的中间层次；在权力形态上，逐级下放权力。从而形成机构设置优化、结构形态扁平、权力均态分布的新型组织体制。^[4]云浮市通过整合传统的“七站八所”资源，把乡镇机构设置从过去“向上相对应”转为“向下相适应”，“以事设岗”组建党政办、农经办、宜居办、综治信访维稳中心、社会事务服务中心等“三办两中心”，搭建政府“三农”服务平台，通过精简机构，整合行政资源，提高行政效率和治理能力，实现从“以管理为主”到“以服务为主”的职能转变。

一是成立党政办公室，以组织建设促转型。党政办的工作内容主要有党的固本强基建设、干部勤政廉洁建设、思想文化宣发引导建设以及政府日常事务的组织协调和检查督促等事务，以此来保证党员干部的先进性和政府工作的效率提升。其中，设立行政综合执法队，通过授权、委托赋予乡镇行政综合执法职责，有利于镇政府及时发现、处置社会问题，提高行政执法效率；还设立“两代表一委员”工作站，作为辖区各级党代表、人大代表、政协委员履行职责、联系群众的工作平台，使其作用发挥具有长效性，有利于其在党组织的引领下，广泛带动基层群众参政议政，这是实现干群协商互动、上下工作协调的有效途径。

二是组建宜居办公室等，以民生服务促转型。云安县以解决环境建设、农民增收和公共服务等问题为重点，进一步增强乡镇政府的为民服务能力。其中，宜居办围绕农村人居环境建设，主要承担村镇规划、绿道建设、旧村改造、环境整治、生态保护、沼气建设等“六大职责”；农经办围绕农业发展建设，通过整合农业、水利、国土等涉农站所资源和专业协会、专业合作社等经济组织资源，借助数字技术进行农情研判，优化“三农”服务；社会事务服务中心则主要负责行政服务、社会保障、计划生育、教育卫生、合作医疗和基础建设等“六项工作”，以服务促民生，逐步实现城乡基本公共服务均等化。

三是设立综治信访维稳中心，以社会管理促转型。云安县通过整合乡镇司法、信访、综治等资源，设立综治信访维稳中心承担法治宣传、社会管治、矛盾排查、纠纷调处、接待来访、应急处理、治安防控、司法建设等工作。其中，建立“扇形”调处平台、受理总台，统一接受群众来信来访，并规范分流、处理、督办、结案、归档等工作程序。通过司法、信访和综治的有效结合，设立统一调处平台，有利于提高矛盾调解工作的效率，进一步规范调解工作的程序，确保调解结果的合法性。从2010年的数据来看，各乡镇综治信访维稳中心共受理案件510宗，成功调解结案的477宗，占比93.5%；当场调解结案384宗，占总受理案件的75.3%。由此，设立综合信访维稳中心，能有效提升基层政府的矛盾化解能力，使其在社会治理中增强法治意识，践行依法治国理念，确保基层工作的规范性和高效性。

（二）简政放权，增强乡镇政府治理能力

进行乡镇机构调整的同时，对于乡镇政府的事权改革也应该紧随其后。云浮市以县域为统筹，从乡镇五项核心职能出发，即农民增收、社会维稳、公共服务、政策宣传和基层建设，通过县权下放，扩大乡镇社会管理权限，并赋予其相配套的资金和人力资源，确保权力的有效承接和职能的有效发挥。

一是下放事权，让乡镇“有权办事”。2021年，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中明确要求，“增强乡镇行政执行能力”，“依法赋予乡镇综合管理权、统筹协调权和应急处置权，强化其对涉及本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权”。^[5]这一要求旨在通过赋予基层更多权力来增强基层治理能力。而云浮市的云安县早在2010年就按照“责权利相一致”的原则，把14个县直部门的72项职权向镇级下放，通过下放行政执法权、行政审批权和公共事务管理权，有效扭转乡镇政府“责重权小”的局面，增强乡镇的社会管理和服务能力，有利于充分利用乡镇政府的层级优势，贴近人民群众实时需要，解民困、担民忧，有效管理乡镇公共事务和加强公共服务，为民提供办事便利和精准服务。