乡镇治理中的政治关系——以海南省为例的研究

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所属图书：《中国农村研究.2011年.上》

出版日期：2011-11

字数： 19766

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乡镇治理中的政治关系

乡镇政治关系主要包括乡镇党委、乡镇政府、乡镇人大、村党支部、村委会以及乡镇社会团体之间的关系，可以简化为三个方面的关系，即党政关系、乡村关系以及公共权力机关与乡镇社会团体之间的关系。调查显示：海南乡镇政治关系中存在着强政党、弱政府、虚人大、小社会、融自治的趋势。改革和完善乡镇政治关系，需要以加强乡镇人大功能建设为核心，建立新型的乡镇党政关系；需要加强乡镇社团建设，培育乡镇社会的自组织职能；需要改革和完善乡村关系，拓宽村民自治空间。

一研究背景与研究方法

农村问题关系到我国现代化建设的成败。没有农村的现代化，就不可能有我国真正的现代化；没有农村的经济和社会发展，就不可能有我国全面的经济和社会发展。进入新世纪以来，农村问题受到中共中央和国务院的格外重视。取消农业税、统筹城乡经济社会发展等政策的推行，优化了解决农村问题的宏观环境，给我国解决农村发展问题带来了新的希望。然而，作为一种长期发展的产物，农村问题具有深刻的国情和体制上的根源。乡镇政府是联结我国政府与乡村的重要桥梁和纽带，在我国行政体系中占据着极其重要的地位，在乡村经济和政治生活中扮演着重要的角色，是影响乡村发展最重要的上层建筑之一。作为我国政府体系中最低层次的政府，乡镇政府直接面向农村基层，是党和政府各项方针政策的直接执行者。它负责向上级政府传达广大人民群众的需求和愿望，起着承上启下的作用。实现良好的乡镇治理，是我国农村治理体制改革的目标所在。这一点，也逐渐得到了学界的广泛认同。近年来，随着地方治理研究的深入发展，学界的研究视野从村级治理扩大到了整个乡镇，这是符合我国乡村政治逻辑的。村民自治实践中出现的许多问题，从根本上都与乡镇治理能力较弱有关。

海南省是一个农业大省，60%以上的人口是农民。本研究拟以案例研究为基本工具，以海南省为个案治理主体关系入手，分析我国乡镇治理中各治理主体之间的关系，探讨我国乡镇治理的现状以及提高乡镇治理能力的可行途径，以期为我国乡镇治理的发展提供知识积累与政策建议。本研究主要采用定量研究的方法，并适当结合定性研究方法。调查采用多段抽样结合分层抽样的方法，从海南北部、南部、西部、东部、中部抽取6个市县（海口市、三亚市、儋州市、东方市、陵水县和琼中县），再从抽取市县样本中分别抽取一到两个乡镇，共9个乡镇，然后进入乡镇、村党政部门，根据偶遇抽样结合判断抽样确定最终调查样本，其中，判断抽样的依据是年龄和性别。调查对象主要为海南省乡镇党政和村级两委的工作人员。2009年1—3月，每个乡镇各发放问卷20—25份，共发放问卷209份，回收问卷209份，回收率为100%。其中有效问卷为196份，有效回收率为93.7%（样本具体情况参见表1）。本研究主要结合访谈情况，对于所收集的问卷资料采用STATA9.0统计软件进行定量分析。

表1 问卷调查样本情况

表1 问卷调查样本情况续

二乡镇政治关系现状及其分析

在本研究中，政治关系所指的是政治权力机构之间的关系。笔者对乡镇政治关系的研究是在治理理论的视野中进行的。治理是1980年代以来社会科学界关注的焦点之一。治理是一种对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理，即为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程^[1]，并由此形成了公共事务治理网络化的状况。因此，“治理”是一个比“政府”更为宽泛的概念，参与“治理”的主体不仅包括了政府组织，也包括了非政府组织、市场组织以及公民个体。治理的主要模式包括市场、等级和网络：市场利用由供求力量建构的价格机制来协调社会生活；等级，包括官僚制和政府组织的传统形式，是通过“自上而下”的权威体系来发挥作用的；网络是一种平面的组织形式，它以实质上平等的行动者或社会机构之间的非正式关系为主要特征。^[2]由于本研究主要探讨的是在乡镇治理中公共治理机构之间的关系，因此，本研究主要着眼于实际参与乡镇治理的公共治理机构之间的关系，主要包括：乡镇党委、乡镇政府、乡镇人大、村党支部、村委会以及乡镇社会团体之间的关系。为了便于分析，笔者将这些机构之间的关系分为三个方面，即党政关系、乡村关系以及公共权力机关与乡镇社会团体之间的关系。以下笔者主要从这三个方面来描述海南省乡镇政治关系的现状，包括正式关系与非正式关系。