郡县乡里齐万民

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所属图书：《中国社会学史.第二卷，群学制度化：全2册》

出版日期：2022-10

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“后马克思主义”是马克思主义吗？

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第五节郡县乡里齐万民

在大一统的国家治理体系中，朝廷和地方间的关系极为重要，如果中央与地方关系不牢靠，国家很容易陷入分裂，有效的治国将无从谈起。因此，统一的封建王朝便成为自上而下的行政制度推行与有效管辖的必要条件。面对如此庞杂的统治范围，统治者通过哪些方式实现全面、稳定而有效的管辖与治理呢？这套行政制度又反映了哪些群学命题？古代历史上郡县制度、乡里制度的确立，又是如何能够实现“齐万民”的？这是本节需要回答的内容——探讨秦汉社会的治理制度，以挖掘其对于善群的价值。

秦汉时期，革除了周朝的分封制，实行了郡县制，地方行政长官主要由朝廷指派。到了汉代，郡县制作为一项重要的行政制度被保留了下来。但由于历史原因，高祖刘邦仍分封了一些诸侯国，形成了郡、国并行局面，朝廷需要对地方保持绝对的控制，但又必须给地方保留一定的自主权。于是，在保留郡县制以及部分诸侯王国的基础上，汉代开始了对地方治理的制度化探索，产生了乡里制度，给予地方部分行政权力，允许地方实现一定程度的“自治”，而“三老治乡”“遣使随行”以及“告老还乡”等制度，可被看成中央对地方加强控制的制度举措。中央通过派驻一部分人，使得其对地方存在着一定的干预，这种举措保证了中央和地方之间的联系，避免了对地方的完全失控。这种态势的构建与形成，是群学在制度层面的突出体现。

总体上看，汉代的乡里制度主要涉及地方层面的行政结构、选官任用、官吏监察、户籍管理等制度，形成对群学治国制度的展开。时至今日，在统一的多民族国家内部，行政区划、地方行政制度的作用仍不断被强调。本节的许多命题彰显出古人在国家治理领域散发出的智慧光芒，同时对地方行政相关命题制度化的探讨具有深远的善群意义。

（高和荣）

一推行郡县制

郡县制是自秦完成大一统后在地方实施的一项重要治理举措。郡县制推行后，郡县长官由朝廷指派，中央权力得到了进一步集中，管理触角能够伸入地方。

（一）推行郡县制的形成

郡县制是一种治理制度，是荀子善群思想在社会生活领域中的具体化与实践化。它以郡和县为基本的行政单位去治理国家，郡县长官由朝廷任免而不得世袭，其行政、司法和军事等权力的行使也受制于朝廷。秦汉时期是中国历史上的一次大变局，所谓“汉承秦制”，从善群的角度看主要是指汉朝为了加强中央集权制而采用秦朝的郡县制去治理地方。郡县制的推行代表了周朝宗法血缘制度和分封建国制度的废除，从此“事在四方，要在中央”的治国制度成为定制。^[1]

郡、县不是一开始就存在的，周人克殷后，采取了分封建国以拱卫王室的地方行政制度，宗法制度和血缘关系是其基础。在中央与地方关系上，周王室对各方诸侯的控制力较弱，周王室东迁后尤是如此。春秋战国时期，诸侯逐步设立县和郡。秦国兼并六国后，经过激烈争论才确立了“海内为郡县，法令归一统”的制度设置，这种郡县制不分封宗室子弟、不设立诸侯王，郡县之上便是皇帝，再无其他平行的行政单位。其中，荀子的弟子李斯坚定地支持普遍推行郡县制，在有关选择分封还是郡县的争论中发挥了重要作用。在王绾与李斯的争论中，《史记·秦始皇》记载：

丞相绾等言：“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子，唯上幸许。”始皇下其议于群臣，群臣皆以为便。李斯议曰：“周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。”^[2]

丞相王绾认为天下初定，燕、齐、荆等地偏远，应当分封嬴政诸子去填补那里的权力真空，以使天下牢牢掌握在嬴秦手中。李斯的理由是“后属疏远”，因为就算当下宗室子弟能够和睦共处，但是难保今后不会互相疏远，乃至生出仇恨攻伐之事。况且诸子和功臣都已享有荣华富贵，推行郡县制是天下大势，可保太平，此时已不便行分封之事。

秦始皇赞同李斯的看法，他接着李斯之言补充道：“天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉！”^[3]这是李斯未能明示的军事力量的问题。秦始皇的担忧与后来贾谊的“强者先反”之说大有共通之处，汉初异姓诸侯与宗藩的接连反叛印证了这种担忧，同时也为分封制、郡县制孰优孰劣的讨论提供了案例。贾谊认为，从汉初各个异姓诸侯王反叛的次序上来看，所谓“疏者必危，亲者必乱”倒是其次，^[4]因为他相信诸侯的反叛之心总会压过血缘关系一头，“今削之亦反，不削之亦反”^[5]；往往“强者先反”，造成这种现象的因素很多，如功绩、势力、人性和形势等，“功少而最完，势疏而最忠，非独性异人也，亦形势然也”。^[6]尽管贾谊没有深入分析每个案例背后的因果关系，但仍指出各诸侯国势力大小的决定性作用，“欲天下之治安，莫若众建诸侯而少其力。力少则易使以义，国小则亡邪心”^[7]。这就是说，无论是宗藩还是异姓，朝廷都应压制其势力，使其没有力量去动反叛的邪心。

第一次争论后又过了七年，在秦始皇寿辰的咸阳宫酒会上，淳于越与李斯展开了第二次争论，两人的着眼点在于复古和革新之间，淳于越的建议如下：

臣闻殷周之王千馀岁，封子弟功臣，自为枝辅。今陛下有海内，而子弟为匹夫，卒有田常、六卿之臣，无辅拂，何以相救哉？事不师古而能长久者，非所闻也。^[8]

淳于越主张复古，即周代那种“封建亲戚，以蕃屏周”的分封制度，他坚信宗族子弟的屏卫相救要好于倚仗那些外姓大臣，并且不依循古制，社稷便无法长久。李斯此时已为丞相，他认为：