第一章 “以国之名”的地方探索：国家级新区何以成真

作为当前我国政策试验区的最新载体形式之一，国家级新区是重构空间功能布局和区域治理结构的重要政策工具。在“以国之名”的极高改革预期和“遍布地方”的发展实态之间，国家级新区的建设无疑面临着更为复杂的环境，这成为理解我国国家治理现代化进程的重要窗口。

第一节 与时代同向的新区

国家级新区是“由国务院批准设立、以相关行政区和特殊功能区为基础，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区”^[1]。作为重构空间功能布局和区域治理结构的重要政策工具^[2]，国家级新区是对开发区等既有政策试验区的经验延续和模式深化，高度契合于我国以政策试点来有序撬动改革的渐进路线。自20世纪90年代，我国就开启了首个国家级新区——上海浦东新区的开发建设。历经30余年的探索建设，我国国家级新区逐渐成为引导区域空间发展和国家改革进程的重要治理手段。截至2021年年底，我国共设立19个功能各异、规模不同的国家级新区，涉及东、中、西部和东北主要经济板块，并已成为所在省市的重要发展引擎和创新高地。从空间功能来看，我国国家级新区地区生产总值约为4.6万亿元（不包含雄安新区），约占全国经济总量的4.6%；经济体量较之2015年提高约43%，单位面积经济密度也远远高于国家平均水平（约为2.03亿元/平方千米）。^[3]因而从宏观发展态势来看，国家级新区在一定程度上完成了将政策和优势导向特定的空间尺度以引领区域发展的功能预设。^[4]

作为在一定时期内国家重点推动的三类区域经济政策之一^[5]，国家级新区与我国国家空间战略密切相关。自改革开放以来，尤其是随着中国特色社会主义市场经济体制的渐趋完善，行政权力逐渐淡化了生产垄断等计划性色彩，转而通过制定各类空间战略、设立政策试验区等间接方式加以引导。在这一过程中，我国国家空间战略先后经历了“点轴开发模式”到“板块开发模式”，再到“点线面协调发展模式”的演进过程。^[6]近年来我国区域空间战略最显著的演进趋势在于，更加重视城市群、国家中心城市、战略功能区等“次国家尺度”的经济社会价值^[7]：将部分原属于国家层面的管理权限和资源配置下放至区域—城市层面，从而形成特定的空间尺度优势。例如：近年来竞争日趋激烈的国家中心城市、新批建的粤港澳大湾区以及河北雄安新区的稳步建设，无不凸显着我国的国家区域空间战略正在向“次国家尺度”的不断倾斜。可以说，内容指向各异的国家空间战略与包括国家级新区在内的各类政策试验区，既在相当大程度上体现着行政力量在经济社会发展中所扮演的引导性角色，同时又见证着我国空间发展战略、区域—城市治理结构等方面的阶段性变迁。

国家级新区是当前政策试验区的最新组织形式之一，体现出对既有政策试验区功能定位的延伸拓展，同时也代表着我国在不同时期所采取的差异化制度供给手段和倾斜性政策支持。^[8]由于具有更显著的政策扶持力度和创新容错程度，国家级新区常常在落实国家空间战略、前瞻探索改革边界等方面扮演着积极的角色。从对外开放早期的“桥头堡”，到深化改革的“创新高地”，国家级新区已成为当前国家空间战略中肩负重大改革探索任务的重要支点和发展载体。尤其是在我国国家空间战略渐进转型的背景下，国家级新区逐渐突破了既有功能区以经济导向为主的单一功能设定，也实现了由单纯强调经济增长向承担多元任务的深刻转变。

国家级新区的长期建设对所在地区的治理体系同样带来了显著影响。从国家治理体系的内容构成来看，当前我国逐渐形成行政区和功能区并存的治理单元格局。^[9]包括新区管委会在内的各种功能区治理主体已经深刻嵌入地方治理结构之中，成为我国国家治理体系中的重要主体构成和制度存量。基于此，适时关注各类政策试验区的制度建构实践，不仅仅关乎“一城一地”的发展前景，更对于我国国家治理体系的现代化转型具有积极意义。

城市高质量发展已成为我国新型城镇化建设的总体取向。^[10]2019年12月，国务院出台《关于支持国家级新区深化改革创新加快推动高质量发展的指导意见》，并指出：“国家级新区要大力培育新动能、激发新活力、塑造新优势，努力成为高质量发展引领区、改革开放新高地、城市建设新标杆”^[11]。2020年11月，习近平主席在“浦东开发开放30周年庆祝大会”上明确提出，浦东新区要“努力成为更高水平改革开放的开路先锋、全面建设社会主义现代化国家的排头兵、彰显‘四个自信’的实践范例，更好向世界展示中国理念、中国精神、中国道路”^[12]，进一步表明了国家层面对包括浦东新区在内的各个国家级新区提出了更高的政策期待。种种政策信号表明，以国家级新区为代表的政策试验区，既需要在新发展条件下成为区域协同发展中引领性的空间功能单元，更要以其先行先试的创新经验反哺国家治理和社会发展的现代化建设，并带来实质性的功能成效。上述定位转型背后，其间隐藏着深刻的空间—制度逻辑转变：在国家级新区由“政策理念”转变为“政策现实”的探索过程中，新区兼具空间功能单元和深化改革试点的双重使命。由此，国家级新区的建设与转型不仅需要满足于自身运转需要，更要从国家治理现代化和充分激发空间潜能等更高站位，重新审视国家级新区发展模式的空间—制度价值。

第二节 由愿景到事实：聚焦国家级新区的建构机理

国家级新区在由“政策理念”转变为“政策现实”的过程中，制度建设是承接国家战略需要、保障新区有序运转、释放新区变革效能的关键一环。审慎思考国家级新区的建构机理，需要对新区制度建构实践的内在机理展开深度剖析。基于此，本书将聚焦国家级新区建设过程中的制度建设命题，以期对国家级新区由“愿景”变为“事实”的内在机理展开分析。

一 研究问题

聚焦国家级新区的制度建构内容及其过程，本书所关注的是体制机制等制度维度上的新区建构实践，而非产业集群、人口集聚等意义上的国家级新区发展问题。基于此，本文将国家级新区相关制度限定为管理架构、机构设置、运行机制等常见制度要素，而对于新区制度建构实践的理解则是指制度设立、运转及其完善的过程。由于国家级新区兼具空间功能单元和深化改革试点的多重使命，对于该类新区制度建构实践的解读，不能仅仅从规划布局或管理架构等单一维度展开分析。同时结合我国国家级新区宏观层面上的制度设计现状和国家空间战略转型实践，本书将基于以下认知前提开展进一步探讨：一是随着我国新区规模数量显著增长，日益丰富的探索经验使得当前国家级新区的制度建构实践具备一定的共性特征，围绕特定新区所开展的个案分析能够在一定程度上反映我国国家级新区的制度建构特点。二是国家级新区是我国国家空间战略的重要支点和功能载体，国家层面对国家级新区在体制机制创新等方面具有较高的政策期待和较为明确具体的功能预设，这是新区开展制度探索的重要改革前提。

基于上述前提，本书试图厘清以下三个问题的脉络。其一是国家级新区制度建构的“起跑线”，即国家级新区的管理体制、运行机制等制度设计“由何而来”，其间反映出新区发展面临着何种实践指向与政策期待；其二是我国国家级新区制度建构的“逻辑线”，在明晰当前我国国家级新区体制机制等制度设计宏观内容的前提下，进一步挖掘国家级新区体制机制建构的内在机理，并对当前国家级新区制度建构的内在逻辑进行理论阐释；其三是国家级新区制度建构的“成效线”，进一步探讨国家级新区制度建构所带来一系列的空间—制度影响，主要是围绕管理架构、运行机制乃至空间功能等维度对国家级新区的制度建构效果进行审视。