青岛西海岸新区的体制...

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所属图书：《“唯实图新”：国家级新区制度建构研究》

出版日期：2024-01

字数： 8501

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换肤

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“后马克思主义”是马克思主义吗？

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第二节青岛西海岸新区的体制机制演变进程

探索适宜的管理架构与运行机制，是国家级新区建立乃至运转的重要制度依托。作为全国唯一一个由市辖区（原青岛市黄岛区）和县级市（原青岛市胶南市）合并而成的新区，青岛西海岸地区在成立国家级新区之前就面临着多重制度和区划层面等复杂挑战：新区成立前18个月，原胶南市并入黄岛区组成新的黄岛区，此类市辖区与县级市之间的行政区划合并需要有效实现不同行政层级之间的对接与匹配，且相关合并工作在新区成立之前并未彻底完成；而密集分布但层级各异的功能区，又需要处理好与当地行政区之间的职责分工问题。在这复杂治理情境下，青岛西海岸新区在创设初期，便明确了“体制合一型”的制度设计原则。究其原因，这一制度选择源于自开发区时代起各新区建设以来的长期探索。结合青岛西海岸地区开放建设历程，可以发现，该地区的地方治理体系变革进程受到了功能区制度设计的显著影响，并呈现出功能区治理序列与地方行政体制不断趋近融合的发展进路，其体制机制演变过程可大致分为以下四个阶段。

一聚焦功能区建设的早期制度设计

青岛西海岸新区的前身，可以追溯至1985年成立的青岛经济技术开发区（以下简称“青岛经开区”）。换言之，青岛西海岸地区治理体系转型的早期探索，首先是围绕青岛经开区这一国家级开发区的建设运行所展开的。

1984年5月，中共中央、国务院批转《沿海部分城市座谈会纪要》，决定进一步开放青岛等14个沿海港口城市^[1]，经济技术开发区建设逐渐起步。同年8月，青岛市委、市政府决定成立青岛市经济开发公司，开启了以企业为主体管理开发区的早期探索。同年10月，国务院批准设立青岛经济技术开发区，规划建设面积15平方千米，近期开发范围2平方千米。^[2]1985年1月，为加强对青岛经开区的组织领导，青岛市决定成立青岛市经济开发公司党组。作为首批国家级开发区，青岛经济技术开发区于1985年3月28日正式动工。由于在全国范围内开发区建设经验尚不充分，早期各类开发区规划面积普遍较小。在青岛经开区建设之初，其规划面积不足黄岛区总面积的7%，首轮开发面积仅为全区总面积的1%，初期规划范围如图4-1所示。在此基础上，青岛市基于经济特区早期建设经验尤其是园区建设模式，将经济开发公司作为开发区的治理主体，采取企业主导型的治理模式。在内部机构设置上采取了以开发建设为主要功能导向的部门设置模式，除办公室、政治工作部、群众工作部等少量行政部门之外，大量部门集中在对外贸易、土地开发、房屋建设、投资咨询等建设开发环节。受制于时代局限，此时的青岛经济开发公司尽管属于企业性质，但其不仅负责开发区内建设、经营等经济职能，而且要基于青岛市级政府授权在开发区范围内行使部分行政管理职能^[3]，其整体制度设计仍处于摸索阶段。鉴于此时青岛经开区具有更鲜明的园区属性且存在明确的地理边界限制，在这种空间“孤岛”的治理格局下，功能区与行政区之间的关系建构问题暂未提上日程。