指标治理及其困境：以...

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所属图书：《绿色发展与国家治理现代化》

出版日期：2019-12

字数： 12710

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换肤

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“后马克思主义”是马克思主义吗？

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指标治理及其困境：以京津冀PM2.5空气污染治理为例

摘要：指标治理是一种具有中国特色的政治现象，也是从中观层面理解中国国家治理机制的一个重要视角。从政治指标到经济指标，再到预期性指标和约束性指标的二分，指标长期被作为保障中央政府各个时期主要决策在地方得以执行的有效手段。以京津冀地区 PM2.5 空气污染治理为例，考察 PM2.5 这一空气污染治理指标的生成、下放、监督和考核过程，认为指标治理存在有效的一面，但也有其固有的局限性，尤其当它面对诸如空气污染这一类具有跨域性、复合性的新型治理议题时，表现出明显的效果失灵。

关键词：指标治理空气污染环境治理

指标治理是中国常见但独特的一种政治现象，它是指就国家重要治理领域或政策目标生成或订立相应的指标，并对指标进行层层下放和分解，最后考核官僚体系各个层级的指标实施状况，从而保障政策的贯彻和执行，以最终达成某种治理目标。在已有的学术研究中，一些学者事实上已经对指标治理相近的政治现象进行了讨论，并形成了一些具有分析性意义的概念，成为对中国特有的国家治理机制的有益思考，例如：压力型体制（杨雪冬，本文2012）、目标责任制（王汉生、王一鸽，2009；周黎安，2012）、数目字管理（黄仁宇，2006）、目标治理（鄢一龙、王绍光、胡鞍钢，2013），等。

在学界已有的关于“压力型体制”“行政发包制”“目标治理”等研究的基础上，“指标治理”本身也十分值得关注。指标作为一个关键性治理工具，其生成、下放、分解、监督和考核等过程都体现了深刻的制度性逻辑。从国家治理的角度，国家在各个领域所订立的治理目标往往需要通过生成关键性指标来得以确立和重要性宣示；从政策执行的角度，可测量、可分解的指标才能保证政策被严格地贯彻和执行。因此，指标很多时候成为体制运转的一个中枢系统，指标治理成为当代中国国家治理的一种重要机制。同时，“指标治理”也具有已有概念所不能很好涵盖的一些内容和意涵。例如，相对于压力型体制而言，指标治理不仅局限在基层政府，更是一种贯穿上下的治理机制；相对于目标责任制而言，指标治理不仅涵盖了正向的指标，也涵盖了逆向的约束性指标；同时，指标治理也特指当指标管理与干部人事制度结合起来后的一种具有体制性色彩的治理机制，这一点上，它的意义也不是数目管理或者目标治理所能全部涵盖的。另外，诸如指标的生成、监督等环节，不仅涉及中央与地方关系，还涉及国家与社会的关系，以及区域地方政府间关系等更丰富多元的维度。因此，在这些意义上，对于指标治理的研究是对已有研究的补充和丰富。

一指标的演变：政治指标、经济指标、约束性指标

对指标的运用可以追溯到新中国成立前的土改时期，中国共产党在解放区运用指标化的方式来划分阶级成分。根据当时中央的规定，必须在解放区的农村中找出一定比例的阶级敌人，在政治高压下，阶级划分以指标的形式下放给各级政府。这种政治上的指标化管理模式在新中国成立后的“三反”运动和“反右”运动中继续被使用，“三反”时期的“打虎指标”和反右运动中“右派指标”是最典型的代表。新中国成立后，因袭苏联的发展模式，在强烈的“赶超”意识下，中国建立起了高度集中的计划经济体制，国家的整体经济发展规划以及个人的日常生活等一切活动被纳入国家的计划，而计划的制定和实施则体现为一系列的生产和生活指标，由此，指标成为渗透国家经济社会方方面面的一种管理模式。