第1篇 2018年中国政务公开发展与2019年展望

引言

公开透明是现代法治政府的基本特征。全面推进政务公开，建设阳光政府、透明政府、开放政府，是全面依法治国、建设社会主义法治国家的重要任务，是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义，也是贯彻实施宪法、保证人民当家作主地位的必然要求。

2007年1月17日，国务院常务会议通过《政府信息公开条例》，并于2008年5月1日起施行。《政府信息公开条例》对政府信息公开的主体、范围、内容、形式和程序等作出了明确规定，同时确立了政府信息的主动公开和依申请公开制度、政府信息公开发布制度、政府信息公开监督和保障制度等，是政府信息与政务公开的基本法规。它的颁布实施，有效地规范和推进了行政机关的政务公开工作，推动中国政务公开逐步走上法治化、规范化、常态化轨道，有力地促进了法治政府、服务政府、责任政府和效能政府建设。

党的十八大以来，中共中央办公厅、国务院办公厅专门印发《关于全面推进政务公开工作的意见》，国务院办公厅先后印发《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》《关于推进重大建设项目批准和实施领域政府信息公开的意见》《关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》和《关于推进社会公益事业建设领域政府信息公开的意见》等系列文件，对新时代全面推进政府信息与政务公开工作作出了指导和规范。2015年12月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》把全面推进政务公开作为“强化对行政权力的制约和监督”的重要举措，提出“坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”。^[1]2018年2月，党的十九届三中全会强调，“加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，全面推行政府部门权责清单制度，规范和约束履职行为，让权力在阳光下运行”。^[2]2019年4月3日，国务院公布修订后的《政府信息公开条例》，坚决贯彻落实党中央、国务院全面推进政务公开的精神，加大政府信息公开力度，既在公开数量上有所提升，也在公开质量上有所优化；积极回应人民群众对于政府信息公开的需求，体现近年来政府信息公开工作的新进展、新成果，解决实践中遇到的突出问题，吹响了新时代全面推进政务公开，建设法治政府、阳光政府的新号角。^[3]

2018年是《政府信息公开条例》实施十周年。为分析《政府信息公开条例》实施10年来，尤其是2018年全国政务公开工作的实际情况和最新进展，中国社会科学院国家法治指数研究中心、法学研究所法治指数创新工程项目组（以下简称“项目组”）继续对各级政府政务公开情况开展第三方评估，本报告对此次评估情况进行了总结分析。

一 评估概况

2018年中国政务公开第三方评估的评估对象包括机构改革后的对外有行政管理权限的49家国务院部门、31家省级政府、49家较大的市政府、100家县（市、区）政府。本次选取的县（市、区）政府的评估对象与2017年不同。2017年选择的县（市、区）政府为《国务院办公厅关于印发开展基层政务公开标准化规范化试点工作方案的通知》确定的试点区县政府。但该试点区县政府仅覆盖了部分省（自治区、直辖市），因此，2018年为了提升在全国的覆盖率，项目组在所有试点省份抽取部分试点县（市、区）政府，在非试点省份按照GDP排名抽取部分县（市、区）政府作为本次的评估对象。

项目组根据《政府信息公开条例》、中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》、国务院办公厅《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》、国务院办公厅《2018年政务公开工作要点》等相关文件，设定了2018年的评估指标（见附件一）。针对国务院部门和地方各级政府的一级指标包括决策公开、管理服务公开、执行和结果公开、政策解读与回应关切、依申请公开。

决策公开指标主要考察国务院各部门、各级政府进行重大决策预公开以及公开规范性文件的情况。

管理服务公开指标主要考察有相应职权的国务院部门、各级政府公开政务服务信息、“双随机”监管信息、行政处罚信息的情况。

执行和结果公开指标主要考察公开法治政府建设年度报告和建议提案办理结果的情况；对国务院部门以外的评估对象还考察了其公开审计报告的情况。

政策解读与回应关切指标包括政策解读和回应关切两项二级指标。

依申请公开指标仅考察31家省级政府卫生行政部门和100家县（市、区）政府教育行政部门在线申请和信函申请渠道的畅通性和答复规范化程度。

项目组通过观察各评估对象门户网站及其相关部门网站发布的相关信息，分析其落实公开要求的情况。项目组从2018年7月31日至11月20日，陆续通过在线申请（在线平台或者电子邮件）和信函申请（邮寄挂号信）的方式，对31家省级政府卫生行政部门和100家县（市、区）政府教育行政部门进行了依申请公开情况的评估。对于省级卫生行政部门申请公开“载有截至2017年12月底，全省医院中儿科数量的统计报表或报告”；对于100家县（市、区）教育行政部门申请公开“本地批准的招收外来人口子弟的小学信息，包括本地批准的招收外来人口子弟的小学学校名称、地址和招生规模”。指标评估的时间段不尽相同，但总体上截至2018年12月31日。

二 总体评估结果

（一）评估发现的亮点

2018年是实施《政府信息公开条例》十周年，是政务公开步入法治化轨道的关键一年，全国政务公开工作不断深化。评估显示，多个领域的政务公开亮点纷呈。

1.拓展公开领域、细化公开规定

2018年，政务公开领域进一步深化，政务公开规定继续细化。继2017年底发布《关于推进重大建设项目批准和实施领域政府信息公开的意见》《关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》细化重大建设项目批准和实施领域以及公共资源配置领域的公开要求后，2018年，国务院办公厅又发布了一系列规定，如《关于推进社会公益事业建设领域政府信息公开的意见》《关于做好政府公报工作的通知》《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》等。一些特定领域的公开工作也有所细化，如财政部印发《地方政府债务信息公开办法（试行）》，明确了地方政府债务的信息公开要求。

2.重大决策预公开情况进步明显

推动重大决策预公开是在重大决策制定环节有序引入公众参与的重要方面，是落实党的十八大、十九大确定的国家治理体系治理能力现代化的重要举措，是实现共建共治共享的重要路径。评估发现，2018年重大决策事项目录公开程度有所提升。有9家较大的市政府、16家县（市、区）政府门户网站公开了2018年度重大决策事项目录，2017年则分别为6家和2家。部分地区和部门的意见征集渠道丰富，便于公众参与。海关总署、上海市、安徽省、陕西省、云南省、福建省和广东省广州市、河北省石家庄市、吉林省长春市、山西省大同市等政府门户网站同时提供了在线反馈、电子邮件、电话传真、信函等形式。不少评估对象重视对决策草案的解读，有29家国务院部门、23家省级政府、20家较大的市政府及10家县（市、区）政府公开了对决策草案的解读或说明。不少县（市、区）政府还在网站设置专门栏目集中公开对征集到的意见建议的采纳情况，如北京市西城区、上海市普陀区、山东省荣成市等。

3.规范性文件清理信息公开改善显著

《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确要求加强对行政法规、规章和规范性文件的清理，建立规章和规范性文件定期清理制度，对规范性文件一般每隔两年清理一次，清理结果要向社会公布。评估发现，有39家国务院部门、27家省级政府、46家较大的市政府及68家县（市、区）政府或其政府法制部门发布了规范性文件清理信息，明显好于2017年的17家、10家、12家和43家。

4.政务服务信息公开趋于细化

公开政务服务信息是落实“放管服”改革的基础性工作。评估发现，各评估对象公开的政务服务信息细致化程度较好。首先，政务服务办事指南公开更加细致。部分评估对象在严格按照政务服务事项办事指南的内容要素进行公开的基础上，添加了更加详细和人性化的信息。例如，浙江省网上办事大厅的政务服务指南，不仅有申请材料名称和格式文本，还明确了材料来源（申请材料提供方）、申请材料形式、材料详细要求；福建省和广东省的政务服务事项指南不仅有明确的办事地点，而且有交通指引，方便群众和企业办事。其次，行政审批结果精细化公开，方便查找。有的评估对象按照行政审批事项的种类、时间等对审批结果进行了更加精细化的分类。例如，原北京市环境保护局将行政审批结果细分为10个子项，并可以限定条件进行筛选。

5.“双随机、一公开”落实较好

在市场监管领域全面推行“双随机、一公开”监管是对市场监管理念和方式的重大创新，是将公开融入监管工作的重要方面。评估显示，不少评估对象设置专门栏目集中展示并公开“双随机”相关信息，方便公众查找。市场监管领域随机抽查结果公开程度相对较高，26家省级政府市场监督管理部门（或原工商行政管理部门，下同）、37家较大的市政府市场监督管理部门、67家县（市、区）政府市场监督管理部门公开了2018年本部门的随机抽查结果。不少评估对象随机抽查结果详尽，便于查阅。例如，海关总署公布了《双随机一公开统计表》，按城市分类公开稽查办结数、随机抽查情况（包括随机选取作业数、随机选取作业占比、随机选取有效率），公布了2017年的海关行政检查随机抽查事项清单，并对之前失效的清单做了标注。部分评估对象汇总了随机抽查清单。例如，海南省海口市政府门户网站设置了单独的“双随机公示”栏目，集中发布了各部门的随机抽查事项清单及抽查结果，清单要素齐全，抽查结果将抽查事项、抽查对象、抽查时间、执法人员、检查结果一并展示，有利于了解随机抽查的整体脉络。

6.法治政府建设年度报告公开有所改善

《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》要求，政府部门每年第一季度要向本级政府和上一级政府有关部门报告上一年度法治政府建设情况，报告要通过报刊、政府网站等向社会公开。评估显示，国务院部门法治政府建设年度报告的公开比例明显提升。随着国务院各部门对法治政府建设工作越来越重视，越来越多的部门制作并对外公开了法治政府建设年度报告。2018年度共有27家国务院部门网站公开了本部门法治政府建设年度报告，比2017年的12家有了明显提升。部分市、县政府的报告公开时效性较强。有31家较大的市政府、31家县（市、区）政府能按时甚至提前落实文件要求。此外，法治政府建设年度报告内容更加规范。多数报告能够涵盖政府职能的履行、制度体系的完善、决策水平的提升，以及决策、执法、监督、化解矛盾、提高人员素质等法治政府建设的各个方面，详细列明了上一年度法治政府建设的情况，并注重结合当地实践对相关问题作具体的说明。不少评估对象分析了本级政府在法治政府建设或依法行政工作方面存在的主要问题，并提出了详细的改进措施和明确的努力方向。

7.政策解读信息发布更加规范、便民