第一节 深化大部门制改革研究

在新的时代，我国政府的主要职能不断调整并逐渐聚焦于经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护。当前，公共服务职能配置在政府职能体系中的分量越来越突出。为了更好适应新时代、新承担、新使命，政府还需要对相关结构进行改革优化，即横向的机构改革和纵向的管理层级和管理方式的调整。政府结构优化包含两方面：一是政府组织结构设计，即横向上的部门重组和纵向上的层级调整；二是权责合理配置，即部门权责分配和央地关系调整。近年来，我国政府已进行八次机构改革，总体上呈现了大部门制的趋势，即在维持政府机关正常运行前提下，不断精简政府部门，整合分散的政府职能，减少不必要的人员和编制，逐步提升政府的治理能力。目前在横向上进行的大部门制改革，为政府结构优化做出了有益探索。

一 政府大部门制改革概述

大部门制改革是我国行政管理体制改革重要内容，是推进服务型政府建设的有力抓手，对提升政府公共服务效能、提高人民满意度等意义重大。具体说来，我国政府部门设置较多、职能交叉严重，与成熟的市场经济国家政府机构差距大，既不利于促进经济社会的协调发展，又不利于全面履行政府职能。实行大部门制改革，推动政府部门职能有效协调，不仅能提升统一管理的水平，还能强化政府责任，提升政府建设水平。党的十七大明确提出，要“探索实行职级有机统一的大部门体制”。从此，大部门体制改革实践进入了快速发展阶段。

（一）大部门制改革的源起与背景

“政府的使命就是向社会提供公共产品和公共服务，以及对社会进行管制，这一使命的履行需要借助一个组织来完成。”^[1]从世界各国的大部门制改革来看，无不是为了提高政府的适应性，确保国家治理目标的实现。政府要有效发挥自身效用，必须通过机构和职能的调适性变革，不断提升政府履职的能力和效率，大部门制改革就是围绕这一目标的政府改革的重要内容。

大部门制是相对于小部门制而言的，大部门制改革的目标是解决小部门制的问题。具体而言，小部门制的政府结构，容易造成政府职能交叉、权责脱节问题，不适应现代社会经济发展的需要，无法对公共问题进行系统回应，政出多门会产生负面治理效应。同时，小部门制的政府结构还造成权力分散，监督乏力，容易出现权力滥用，对社会和市场造成不当干预，降低市场和社会组织的自主权。大部门制改革，就是为了克服小部门制的问题，理顺政府关系和结构，转变和优化政府职能，实现政府治理现代化。

改革开放以来，为了适应市场经济发展需要，我国进行过多次政府机构改革。但是，早期将政府机构改革主要定位为组织改革，没有从更高层面思考政府机构改革的现代意义，没有关注政府机构改革的系统性，机构改革过程又缺乏理论储备和指导，使得历次改革虽然取得一定成效，但始终没有走出“精简—膨胀—再精减—再膨胀”的循环。在建立健全市场经济体制，“让市场在资源配置中起决定性作用”的改革背景下，建设服务型政府的选择无疑包含“有限政府”的选项。大部制改革的主要目标之一，就是要加强政府机构整合，优化政府职能配置，使政府退出不该管和管不好的领域，让政府更好履行宏观调控职能，发挥好社会管理和公共服务职能。

政府要发挥好维护公共利益的职能职责，就要建立适应时代发展需求的政府部门结构。在建立市场经济体制的过程中，随着经济快速发展，社会诉求快速增加，新矛盾新问题迅速增多，需要政府给予回应的事务和诉求不断增加，政府机构因此快速膨胀，职能职责不断扩大。由此带来的问题是：一方面，政府机构数量快速增加，行政成本不断增长，运转效率不断降低；另一方面，政府分工过细，职能交叉突出、权责不清问题越来越严重，政府回应能力下降。机构过多的体制弊端日益突出，迫切要求优化政府职能，消除政出多门的弊端，才能契合现代社会发展需要，提升政府履职能力和水平。

从政府部门和机构设置的视角看，改革开放以来我国的政府机构改革大致可分为三个阶段：第一阶段是2003年及以前的改革，重点在于部门精简和部门增设，目的是完善政府机构职能。第二阶段是从2008年到2013年，共两处次政府机构改革。2003年的机构改革是一个过渡阶段，重点不再是机构和职能的增删，而是向优化政府组织机构，促进政府职能整合的方向转变，已经具有大部门制改革雏形。2007年，中国共产党第十七次全国代表大会提出，“加大机构整合力度，探索实行职能有机一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，它是我国官方文件首次提出“大部门制”概念，为探索职能有机统一的政府体制指明了方向。表面看来，大部门制改革是走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，深层目标则是为建立优质高效政府，适应现代社会发展要求构建服务型政府。2008年启动的大部门制改革，在整合政府职能机构，优化政府职能配置，完善政府运行机制等方面，做出了诸多有益的探索。不过，受各种因素限制，政府职能转变存在现实困难，部内、部际协调机制仍然不畅。承接2008年的大部制改革实践探索，2013年，中国共产党十八届三中全会提出“稳步推进大部门制改革”，将改革重点定位于转变职能和捋顺关系，坚定有序推进某些重点领域的改革，撤并机构的同时注意优化职能。第三阶段是2018年展开的政府机构改革。2017年，党的十九大提出，要“科学界定政府职能范围，优化各级政府组织结构”，更加清晰有力指明了大部门制改革的方向和内容。此次机构改革以国家整体发展战略为导向，系统深入地将“大部门制”改革向前推进。

改革开放以来，我国政府机构改革一直是以行政机构改革为重心，基本逻辑是通过机构改革推动政府职能和行政体制转变。大部门制改革的提出表明我国的政府改革走上体制改革的道路，大部门制改革持续推进必将带来行政体制变化，该种体制改革不能局限于机构改革和职能调整，而是要将我国政府改革的目标导入服务型政府建设主题。从历次政府机构改革提出的“精简机构”“理顺关系”“转变职能”可以看出，我国政府改革包含两方面内容，分别是推动政府自身变革和政府—社会关系变革，两种变革方向共同指向服务型政府。^[2]随着大部门制改革目标、方向、内容、次序的逐渐清晰，我们会发现其与服务型政府建设的逻辑耦合。

（二）大部门制改革的内容与特点