“省管县”改革研究

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所属图书：《服务型政府建设的战略要点与关键环节》

出版日期：2021-06

字数： 21638

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“后马克思主义”是马克思主义吗？

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第二节 “省管县”改革研究

“省管县”也称“省直管县”，是纵向不同层级政府之间权责关系结构调整的一种行政管理体制改革措施，核心是将“省管市—市管县”模式变为 “省管县”模式，将省、市、县行政管理关系由“省—市—县”三级体制转变为“省—县”二级体制。改革包括人事、财政、计划、项目审批等主要行政事项，核心内容是由省直接把转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权限下放至县级政府。

20世纪90年代以来，率先探索“省管县”改革的浙江省通过“财政省直管”“强县扩权”“扩权强县”等一系列措施激发了县域经济发展活力，提升了县域经济水平。2002年起，受浙江省连续十多年改革示范效应的影响，中央决定在全国范围开展省直管县改革试点，湖北、江苏、河南、安徽等省份陆续加入改革行列。据统计，截至2014年底，全国共有21个地区推行省直管县体制试点改革^[1]，各地呈现出改革范围持续扩大和改革内容深入推进的趋势。从“市管县”到“省管县”行政体制改革的背后，既是经济社会转型的现实驱动，也是政府职能转变、提高行政效率、加强城乡统筹的内在要求。在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，深入推进省直管县改革，加强不同层级政府之间权责关系的结构调整，增强县级政府的治理能力，是服务型政府建设的重要环节。

就各地“省管县”改革实践来看，由于涉及多方面调整变革，各省份立足自身的特点，进行了不同形式的改革探索，主要集中在以下三类：“财政省直管”“扩权改革”“行政省直管”。“财政省直管”又大致分为两种类型：一类是体制上的省直管，即县级财政的各方面由省直接管理，市与县之间不再发生任何财政关系；另一类是资金上的省直管，在转移支付、资金调度、债务管理等涉及财政资金的主要方面，由省直接管理到县，其他财政关系仍由市管县。“扩权改革”是指将原属于地级市的部分经济社会管理权限下放到县，扩大县级政府在处理县域经济社会事务上的自主权。改革逻辑上又可分为两类，即“强县扩权”和“扩权强县”。“行政省直管”则强调市、县同级，赋予县级和市级同等的行政管理权限，在人事权上由省直接管理县，是完全意义上的“省直管县”。“财政省直管”、“扩权改革”与“行政省直管”之间存在着一定的逻辑演进关系，“财政省直管”和“扩权改革”是在不改变既有行政层级下的权力重新分配，其目标和方向都是要过渡到“行政省直管”。

一 “省管县”改革背景与价值

（一）“省管县”改革的背景

“任何制度变迁或体制改革都不可避免嵌入特定的制度环境或时代背景之中。”^[2]“省管县”改革的背景由多种因素交织而成，主要是基于城乡发展失衡、市管县体制的弊端逐渐凸显以及政府职能转变与服务型政府建设三个方面的因素构成。

1.城乡发展失衡

“2018年末，我国常住人口城镇化率达到59.58%，比1949年末提高48.94%，年均提高0.71%。”^[3]通常来讲，城镇化指“第二、三产业在城市集聚，农村人口不断向非农产业和城市转移，使城市数量增加、规模扩大，城市生产方式和生活方式向农村扩散、城市物质文明及精神文明向农村普及的过程”^[4]，涵盖人口城镇化与地域城镇化。一般而言，城镇化与工业化是相得益彰的。一方面，工业化进程推进城镇化进程；另一方面，城市化发展到一定程度会促进工业化的发展。但是，我国在快速的城镇化过程中面临着不同程度的城乡发展失衡问题。比如，在城乡居民收入差距方面，据统计，1978—2009年，全国城乡居民收入比由1978年的2.57∶1扩大到2009年的3.33∶1，城乡居民收入差距呈现波浪式扩大趋势。^[5]再以2014—2019年我国城乡居民收入比^[6]变化情况为例，2014—2019年，城乡居民收入比呈现逐年下降的趋势，分别为2.75∶1、2.73∶1、2.72∶1、2.71∶1、2.69∶1、2.64∶1。但是，我国城乡居民收入差距的绝对值逐年扩大，分别为18355元、19773元、21253元、22964元、24634元、26338元。^[7]城乡居民收入差距的日益扩大，将直接导致城乡经济格局失调，进而造成城乡发展失衡。^[8]此外，随着市场经济体制改革的深化，传统的市管县体制出现县域经济发展缓慢、城乡协调发展愈加不平衡等问题。在这样的背景下，作为完善我国行政体制的省直管县改革应时而生。

2.“市管县”体制弊端日益凸显

（1）压抑县级服务型政府建设

改革开放以来，社会主义市场经济高速发展，人民生活水平持续提高，群众对公共服务的需求日益增长。县级政府作为我国基层政府，在政治结构中起着承上启下、衔接城乡的作用。一直以来县级政府在服务型政府建设上都难以获得较大突破，存在诸多问题。究其原因，一是地方政府结构始终制约着县级政府服务功能发挥和服务能力建设；二是“市管县”的制度框架压抑了县级政府，具体表现在两个方面。