市、县分治：服务型政...

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所属图书：《服务型政府建设的战略要点与关键环节》

出版日期：2021-06

字数： 17521

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“后马克思主义”是马克思主义吗？

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第三节市、县分治：服务型政府建设的新思路

在当前工业化、城市化快速发展下，如何处理城乡关系特别是如何对城市和农村实施有效治理，是国家治理体系和治理能力现代化的重大课题。由于城市和农村在社会结构、产业结构、生产方式、生活方式等方面存在重大差别，针对城市和农村的治理体制和机制应该有显著的差别。时至今日，无论是学术界还是政策部门，当讨论市与县的特征及关系处理问题，一定层面是讨论城市与农村的关系。从行政治理实践来看，对于二三产业发达、人口高度集中、城镇化率较高的行政区域（城市），国家一般会建立相应的“市”治理体制，治理的主要内容是促进城市发展、建立健全城市管理体制；相反，对于第一产业占主导地位，农业人口占比较高的行政区域，国家一般会设立相应的“县”治理体制，治理主要内容是以农业农村为重点的县域发展及针对农民的县域管理和服务。

近四十年来，由于城市化快速发展，许多“县”变成了“市”，还没有变成“市”的县，基本上在“市”管辖下。由此导致的问题是，以城市发展和城市管理为主要内容的城市治理，成为政府管理的主要取向，占据了地方治理主导地位，许多地方甚至实行一刀切的城市管理体制，完全取代和覆盖“县”（农村）域的治理。进入21世纪的前20年，为了消除城乡二元体制，缩小城乡发展差距，国家在发展层面强化城乡统筹、积极推进城乡一体化，但在治理实践中，往往对城市治理和农村治理体制不加区分，对农村治理强制按照城市治理思路推进，强化了“以城代乡”“以市治县”的治理实践，导致了“城市不像城市、农村不像农村”的发展结局。换个角度看，由于历史惯性的影响，我国以农业农村为主要治理内容的县域治理历史悠久，加之我们对城市治理的性质和内容认识不够深入和全面，实践中存在用农村治理理念和手段治理城市的问题。带来的影响是，对城市社会的治理不符合城市发展的客观规律，对农业农村的治理不符合农业农村需求，既影响了城市治理，又制约了农村发展。当下，在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，探讨基于城乡差异的“市”与“县”分治，具有较强的现实和紧迫性。

改革开放以来，以市场经济为基础的城市逐渐取代农村成为国家治理中心，市政很快取代县政成为行政体制的关键节点和改革内容。20世纪80年代，“市管县”体制的兴起是对经济体制改革的必要回应，开创了城市治理带动农村治理的局面，在特定时期推动了城乡一体化，极大促进了城乡经济发展。党十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出城乡统筹发展的改革理念，进一步促进了城乡一体发展。但是，随着城市化和工业化的深入发展，城乡关系发生了深刻变化，城乡关系变化带来的市县关系变化，要求市县体制必须进行相应改革。党的十八届三中全会提出，改革总目标是“发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，如何突破市管县体制，实现我国地方治理的现代化，是行政体制改革的重大课题。而基于服务型政府理念的“市、县分治”改革，作为新时期市县关系的适应性调整，又是实现国家治理现代化的必然进路，是城乡统筹真正意义上的发展，同时是服务型政府建设的关键一环。

一市、县关系的历史变迁

中华人民共和国成立以来，我国的市—县关系始终依据国情，在“分治—合治—分治”的动态过程中循环。该种改革循环由特定的社会结构和政策决定，形成的“府际”体制推动着社会结构产生相应的变化与发展。对市—县关系的历史变迁路径审视，探索市、县关系发展的科学规律，有利于把握市—县关系本质，推动市—县关系新一轮的调整。

（一）1949年至20世纪80年代初的市、县分治体制

从中华人民共和国成立到20世纪80年代初，与计划经济体制和城乡二元结构相适应，我国的市与县总体上处于“分治”的格局。除开直辖市以外，都由省级政府分别领导市和县。与此同时，“市领导县”模式在部分大城市进行探索。1959年9月，全国人大常委会颁布《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，赋予市领导县以法理基础。当时，“市领导县”体制的实行仅限于全国少量大城市，适用面还不是很广，目的是保障计划经济时期大城市农副产品供给。可以说，市、县分治的行政管理模式符合1949年后计划经济体制下分隔明显的城乡结构及当时地方政府的治理实际。然而，随着改革开放和市场经济的兴起，传统的市、县分治格局很快被社会变迁形势打破。