乡镇政府转型研究

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所属图书：《服务型政府建设的战略要点与关键环节》

出版日期：2021-06

字数： 20036

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“后马克思主义”是马克思主义吗？

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第四节乡镇政府转型研究

一服务型乡镇政府的改革缘起与基本理念

（一）乡镇政府转型改革的缘起

农业是国民经济的基础产业，农村是国家发展的重要基石，农民是国家创新的重要力量。“三农”问题是大国之基，既是国家生存的民生问题，又是国家发展的战略问题。改革开放后，市场经济兴起和活跃，传统农村结构逐渐瓦解。尤其是2000年以后，广大农民以务工人员的身份进城，参与市场经济发展，农民的“农村性”不断丧失，农村社会结构快速重组。

乡镇政府作为嵌入农村社会的政权机构，承担社会治理和公共服务供给职能，在运转过程中既面临着内部组织变革，又遭遇外部环境变迁带来的挑战。国家治理现代化要求基层治理现代化，基层治理现代化一方面对基层政府理性提出高要求，另一方面要求基层政府治理过程的现代化，以更好实现为农民提供公共产品与公共服务的目标。近年来的服务型政府建设、“放管服”改革等为基层治理体制改革指明了方向，乡镇向服务型政府转型成为实现基层善治的关键环节。

“认清中国社会的性质，就是说，认清中国的国情，乃是认清一切革命问题的基本的根据。”^[1]建设服务型乡镇政府，实现广大农村尤其是中西部农村的治理现代化，首先需要扎根中国大地，沿着其独特的发展轨迹，了解政府治理的历史沿革，从田野和经验中审视当前乡镇问题，寻找乡镇治理问题的历史因素，挖掘服务型乡镇政府建设问题的根源，其次才能实事求是的探讨解决路径。我国两千多年的君主专制统治中，“皇权不下县”“县政乡治”，乡村治理主要依靠乡绅代理。直到清末民初，乡镇才在国家建设中逐步成为基层政权单位，中华人民共和国成立后承袭了乡镇的政权机构属性。当前的乡镇政权源于20世纪70年代末，随着家庭联产承包责任制的推行，广大农村地区释放出巨大的发展活力，人民公社体制作为控制农村资源为主的治理工具和治理模式，难以承担发展和振兴乡村经济的重担。1982年11月26日，《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中提出的“改社为乡”的提案得到全国人大的通过，在原有公社管辖范围的基础之上，乡镇党委、乡镇人民政府及乡镇人大建立。

1994年分税制改革以后，基层政府财力弱化，带来了县级政府对乡级政府财政支出的绝对支配权，乡镇政权的治理结构体现为“权小责大能弱”的格局。^[2]导致的结果是，乡镇政府对乡村地区的控制力降低，只有通过扩大乡镇行政机构来提高影响力。然而，乡镇行政机构越大，行政成本就会越高，向农民征收的税费就越多，农民的负担就越重，政社矛盾快速扩大，进一步削弱乡镇政府对农村的控制，由此形成特定时期乡镇行政恶循环。乡镇政府通过设立各种行政规费向农民汲取资源，加重了需要承担繁重农业税的农民的负担，使基层政府和民众之间的隔阂加剧，矛盾激化，严重威胁基层政权合法性，损害党在农村的执政根基。基于此，21世纪初，中央推动影响深远的农村税费改革。以“三取消、两调整、一改革”为核心进行的农村税费改革大大减轻了农民的负担，同时也弱化了乡镇政府与农村建立在资源汲取关系上的制度性关联。

农村税费改革后，乡镇政权的变革过程趋于稳定，乡镇政府与农民的矛盾趋于缓和。在后税费时代，乡镇政府必须转变政府职能，更好为农村提供公共产品，才能建构新的政权合法性。21世纪初，服务型政府成为我国各级政府主流改革理念。2001年初，南京市、北京市和重庆市政府先后提出服务型政府建设目标，全国各地的政府纷纷按照服务型政府理念推动改革，乡镇政府因此逐渐向“服务”和“发展”混合的角色转变。党的十六届三中全会明确指出，要增强政府公共服务职能，向“服务型政府”全面转型。十八届三中全会明确指出，要切实转变政府职能，建设法治政府和服务型政府。2009年，中共中央办公厅印发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，开启了乡镇综合改革的浪潮。延续至今的广大中西部乡镇改革，核心特征之一是转变政府职能，强化公共服务供给，努力改善民生；之二是转变乡镇治理模式，理顺权责关系，创新体制机制，变“管理者角色”为“服务者角色”。

（二）服务型乡镇政府的理念与目标

服务型政府的概念发源于我国，是我国在建设中国特色社会主义实践中汲取西方行政理论，推进马克思主义中国化过程中提出的改革范式。其一是受西方公共行政学界新公共管理、新公共服务等理论的影响，一方面通过推动民营化市场化改革提高政府行政和服务效率；另一方面以“顾客”为导向提供让公民满意的公共产品。其二是吸收了党在发展和建设过程中形成的思想精华，如毛泽东同志号召全体党员要“全心全意为人民服务”，邓小平同志提倡“我们的政府是人民的政府”，江泽民同志指出“我们党要始终代表中国最广大人民的根本利益”，胡锦涛同志强调要“坚持以人为本的发展”，习近平总书记提出“人民对美好生活的向往”是我党新时期的奋斗目标。