公共财政体制改革

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所属图书：《服务型政府建设的战略要点与关键环节》

出版日期：2021-06

字数： 21785

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“后马克思主义”是马克思主义吗？

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第二节公共财政体制改革

建立一个现代的公共财政体制是国家治理体系与治理能力现代化建设的重要环节，亦是服务型政府建设的重要基础。中国财政体制变迁的过程也是一个建立公共财政体制的过程，是实现向“税收国家”“预算国家”转型的过程。在21世纪初，建立公共财政体制正式被提上我国政府的工作议程^[1]，公共财政由一个学术概念正式成为政府的文件用语，意味着公共财政体制建设从一个学术讨论、舆论准备进入实质性的推动和建设过程中。服务型政府的建设需要现代的公共财政体制予以支撑，建立公共财政体制也是服务型政府建设的重要内容。建设一个现代的公共财政体制，不仅能够强化服务型政府的汲取财政收入的能力，规范政府财政收入与支出行为，调整各层级政府间关系，而且能够改进政府理财水平，引导政府施政方向，落实以人民为中心的工作路线，更好地保障民生，推动经济发展，促进社会公平。

2014年中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》便明确了现代财政制度建设应当推进的三个重点方向：“（1）改进预算管理制度；（2）深化税收制度改革；（3）调整中央和地方政府间财政关系。”^[2]由此，我国现代公共财政体制建设和改革推进实践就包括三个重要的内容：预算管理、税收制度、纵向府际财政关系。1994年开启的分税制改革是我国建立社会主义市场经济体制改革的重要一环，通过分税制改革和之后的包括金融系统改革、政府行政机构改革，基本实现了建立符合市场经济体制的现代政府制度框架的目标。分税制改革不单单重塑了央地关系和地方纵向府际关系，也为塑造现代的政府——市场关系、国家—社会关系奠定了基本框架。自从公共财政体制建设进入政府工作议程后，我国也开启了预算管理改革。分税制改革和中国特色社会主义市场经济体制的建设、完善使得我国逐步转型为一个“税收国家”^[3]，而预算管理改革则意味着我国开始建设一个“预算国家”。“税收国家”为服务型政府建设奠定了经济与社会基础，意味着我国政府施政应当以“人民为中心”，应当不断解决民生问题、推动经济发展、回应社会和人民关心的问题；“预算国家”的建设则有效地规制了我国政府财政收入与支出，引导我国政府施政方向，推动服务型政府建设落到实处。

我国服务型政府建设虽然取得了重要的成就，但是仍然面临诸多问题的挑战，而这些问题很大程度上是由于我国现代公共财政体制建设尚未完成而导致的。预算管理改革虽然在近年来取得了许多成就，比如取消政府预算外资金、政府全部收入和支出被纳入预算管理等^[4]，但是针对各部门预算集中统一改革仍然未实现对拥有资金分配权部门的改革，同时也存在政府性基金、国有资本经营预算、社会保险基金预算没有和一般公共预算相衔接的问题。^[5]在税制改革方面，我国存在着间接税占比偏高、直接税占比不足的问题，税制结构失衡，同时税制结构存在着整体累退性特点，对社会收入分配产生了逆调节的问题。^[6]在财政府际关系，也就是不同层级政府财权、支出责任关系上，虽然我国2016年颁布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》提出了中央与地方事权划分及支出责任的原则性意见，即以基本公共服务的受益范围来划分支出责任，明确中央地方事权边界，限制上级政府随意将本级支出责任转嫁给下级政府等规定，但是，我国不同层级政府财权与支出责任仍然呈现出倒挂的不匹配的特点。并且，我国地方政府仍然未从发展型政府向服务型政府转型^[7]，地方经济性公共产品供给增长率远远高于非经济性公共物品供给增长率。有论者认为，党的十八届三中全会提出的财政体制改革三大任务——预算改革、税收改革、财政体制改革中，预算改革落实和推进好于税收改革，而财政体制改革推进较为滞后，这也说明虽然我国政府提出了原则性、宏观性的央地支出责任划分原则，并清晰了支出责任边界，是财政体制和治理理念的重大变革，但是距离建设一个财政集中统一、预算透明的预算管理制度、税制结构均衡、央地财权支柱责任匹配的现代公共财政体制还有相当大的距离。

一我国财政体制改革与公共财政体制建设历程回顾

现代公共财政体制的建设从实质上来看，便是“预算国家”规制下的“税收国家”建设。财政社会学认为，所谓的“税收国家”，即国家收入依托于市场经济，呈现出国家财政收入的多元化的格局，而这就成为了塑造良性的国家—社会关系的经济基础；而“预算国家”则是税收国家的进一步的发展，“预算国家”以财政集中统一、预算透明、预算监督为主要内容，通过预算国家的建设，能够强化预算透明、预算监督，提升政府回应能力，强化政府财政责任。“预算国家”的建设能够夯实政府的治理基础，提升公民的纳税人权利意识与义务，规范政府运行，有效回应“税收国家”所产生的治理需求和治理压力。从改革开放以来，我国逐步从一个“自产国家”走向了“税收国家”和“预算国家”，现代公共财政体制的建设与改革便是一个从“自产国家”走向“税收国家”和“预算国家”的过程。