第三节 公务员队伍建设改革

在革命战争年代，尤其是陕甘宁边区政府建设时期，中国共产党逐渐摸索建立了一套苏维埃政权的干部人事管理制度。中华人民共和国成立后，在全面建设社会主义的历程中，党和政府借鉴苏联的干部人事制度经验，结合革命时期的干部管理实践，继续坚持和完善了干部人事制度，虽这样的干部管理制度曾经发挥了重大作用，但也在后期暴露出了制度僵化、激励不足、官僚作风和职务终身制等弊病。

改革开放之后，党和国家主要领导人着力破除干部职务终身制，提出干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的要求，干部人事制度改革进入新阶段。1987年，党的十三大正式提出探索建立国家公务员制度。1988年，七届全国人大一次会议上的政府工作报告也提出，抓紧建立和逐步实施国家公务员制度，传统干部人事管理开始向现代公务员制度转轨。

20世纪90年代以来，公务员制度建设迈出实质性步伐。经过局部试点，1993年，《国家公务员暂行条例》正式施行。按照制度确立、分步完善的思路，1997年底，公务员制度基本建立。公务员制度在经过一段时间运行后，2005年，全国人大常委会通过了《公务员法》，标志着公务员制度进入调整完善的新阶段，公务员制度的法治化建设得以深入推进。2005年以后，公务员管理各环节的相应配套制度陆续完善。以《公务员法》为指导，公务员管理的“进口出口”、职位分类、个体能力、组织文化等各个方面均初步建立了相应制度。公务员制度的调整完善极大地推动了公务员队伍的现代化建设。但是，公务员制度在实践中仍然存在诸如分类制度不健全、激励和竞争机制效果欠佳、退出机制尚未真正建立、责任和惩戒制度运转不良等问题，需要在完善公务员制度的过程中着力解决。

党的十八大以来，国家治理体系和治理能力现代化成为治国理政的新坐标。加快转变政府职能，提高政府治理能力，建设人民满意的服务型政府成为重要的行政体制改革目标。在此背景下，对标治理现代化的改革目标，针对《公务员法》施行以来出现的系列问题，公务员制度亟须不断深化完善。2013年以来，公务员制度改革完善成为全面深化改革总体设计中的重要内容。经过几年的改革试点实践，2018年底，《公务员法（修订案）》获得全国人大常委会通过，新修订的《公务员法》吸收了近几年公务员制度改革实践的宝贵经验，进一步完善了公务员制度，在解决公务员制度当下存在的诸如分类制度、激励和竞争机制、退出机制等问题方面迈出重要步伐。

回溯我国公务员制度产生的背景和历史沿革可以发现，当下我国公务员制度已经进入深化完善的新阶段，需要认真总结公务员制度施行以来公务员队伍建设的现状与问题，尤其是公务员队伍的结构安排、管理机制和能力素质等方面存在的问题，结合新时代的要求，深入研究公务员队伍建设的未来进路，促进新时代公务员队伍的高质量建设。

一 公务员队伍结构优化

（一）公务员队伍结构的概念和分析维度

1.公务员队伍结构的概念分析

公务员队伍的结构问题在理论和实务界均有较多涉及。当下研究成果对公务员队伍结构着墨较多，主要聚焦于队伍结构的现状、问题和对策分析，这固然有利于针对性地开展决策咨询和问题解决，但是也导致了对公务员队伍结构研究缺乏系统思考和理论建构。本文力图借鉴有限的理论研究成果，率先分析归纳公务员队伍结构的建构理念和基本概念，为后文分析队伍结构构成、现状和问题对策提供稳定的概念框架。

我国的公务员队伍不仅包括行政机关工作人员，而且包括财政负担待遇、纳入行政编制的其他国家机关、政党机关、政协机关、群团机关等公权力机关的工作人员。公务员群体既承担政治性职责，也承担事务性职能；既注重于政治使命的达成，也着力于组织管理的完备。因此，公务员队伍结构安排问题既需要体现政治价值的要求，也需要兼顾组织可持续发展的需要。质言之，公务员队伍结构问题背后需要统筹考虑政治价值、组织管理和效率效益对队伍结构的要求。

基于以上分析，公务员队伍结构分析应该秉持以下四大理念：一是党的领导贯穿始终。公务员队伍结构应该在党的领导下以有利于加强和改善党的领导为重要目标进行调整完善。二是立足民主价值，体现社会主义民主的要求。由于我国的公务员队伍的外延较为广泛，公务员队伍结构建构要重点关注性别结构、民族结构、党派结构等体现男女平等、民族平等、多党合作和依法治国等社会主义民主制度价值的结构维度。三是立足组织管理优化，激励组织和成员的工作动机。公务员队伍结构设计也要关注个体职业生涯、组织良性运转和组织可持续发展的需要，学历结构、专业结构、职位结构和年龄结构等结构维度也应成为公务员队伍结构建构的重点考虑对象。四是兼顾节约成本、提升效益。无论是完成政治性使命，还是促进组织健康持续发展，公务员队伍都需要考虑队伍结构的经济性层面，即公务员队伍的供养结构及其密切相关的层级结构、城乡结构等。

在上述理念指导下，公务员队伍结构的搭建和完善就不再是单一维度的结构指向，而是一个复合维度的结构组合。因此，明确公务员队伍结构的概念内涵就变得十分必要。结合前述理念，本文对公务员队伍结构的概念作出如下界定：公务员队伍结构是指为了保证在党的领导下公务员队伍有效履行政治使命、实现组织健康可持续发展和组织成员个人职业发展，公务员群体按政治标准、职业标准、经济标准进行多维度的比例划分并形成恰当比例结构，以便公共组织及其成员更好履行使命、实现组织和个人良性发展。

2.公务员队伍结构的构成维度

公务员队伍结构搭建和完善是一项理论紧密联系实际的公共行政实务工作。在明确队伍结构的建构理念和概念内涵后，队伍结构的构成维度成为下一个亟须明确的理论问题。只有公务员队伍结构的构成维度得以科学确定，才能完整准确归纳公务员队伍的结构状况，为后文结构问题分析和对策打下基础。

前述的理念为队伍结构的构成维度分析提供了顶层设计和宏观指导，因此，队伍结构的构成维度要在该理念的指导下加以细化。此外，公务员队伍结构不仅是静态的遵循顶层设计理念的体系结构，而且是贯穿于公务员管理过程中不断调整和优化的动态结构。故而，公务员管理过程中的公务员队伍结构设计也就成为不可或缺的结构维度。

基于以上分析，公务员队伍的结构分析可以从静态和动态层面加以展开。在静态层面，本文从系统视角分析公务员队伍结构，将其拆分为政治价值取向、组织管理优化和成本效益考量三个层面上的公务员队伍子结构，分别对应公务员队伍的性别结构、民族结构、党派结构，学历结构、专业结构、职位结构、年龄结构，供养结构、层级结构、城乡结构等。在动态层面，公务员队伍管理是一个动态过程，队伍结构需要根据队伍管理过程的实际需要做到动态调整和优化。因此，本文也在这一层面考量了公务员队伍在招录、使用、培养、流动、退出等管理过程中体现出的结构特点及其所需要的结构设计安排。

（二）系统视角下公务员队伍结构分析

从系统科学的角度来看，公务员队伍结构的系统设计先需要合理的理念设计。根据队伍结构的建构理念，对政治价值的引入、组织管理的关注和成本效益的考量都潜在地体现着公共行政的多学科视角。也就是说，公务员队伍结构问题作为公共行政的一个子系统，体现出了多学科分析方法交汇的特点。本文以政治学、管理学和经济学三个学科知识为基础，从政治性、组织性和经济性这三个面向切入，分析公务员队伍结构。

1.公务员队伍结构的政治性面向

公务员队伍是政治和行政活动的主体，在既有的政治体制和行政管理体制之中从事着广泛的政务性活动。既有的政治体制不仅是公务员队伍构型的关键性背景，而且是向公务员队伍建构和管理输出政治价值的重要渊源。故而，既有的政治制度所体现的党的领导、团结、民主、平等、法治等政治传统和政治价值是考察公务员队伍结构维度时必须关注的面向。

正是由于上述政治传统和政治价值的要求和约束，公务员队伍结构的构成维度需要作出回应，以使公务员队伍构成及其运行符合政治体制及其价值的基本要求。基于此，公务员队伍结构的政治性面向需要统筹考虑党的领导、民主、平等、团结和法治价值对队伍结构的要求，具体表现为公务员队伍的性别结构、民族结构、党派结构等。

性别结构关注的是公共组织整体的性别比例以及针对不同性质岗位的性别比例设计等。民族结构强调的是公务员队伍中少数民族人员比例，包括公务员队伍中的少数民族人员总体比例和民族区域自治地方的少数民族公务员比例。党派结构注重的是公务员队伍中民主党派、无党派人员的比例问题。