第四节 强化公务员服务动机与服务责任

公务员是政府运行的微观主体，也是服务型政府建设的主要依靠力量。提升服务型政府的运行绩效，必然涉及实际执行行政事务、履行公共职责的公务员的工作绩效问题。前一部分，本书从整体角度，讨论了加强公务员队伍建设的问题，在本部分，主要从个体角度，聚焦公务员个体绩效的有关问题，进而推动政府运行绩效的改善。

公务员个体工作绩效，既受公务员自身因素影响，也有外部环境要素制约。在公务员自身因素方面，公务员个体对工作的情感、态度、价值观会明显影响工作绩效；从外部环境因素方面看，公共部门的廉政环境和工作作风也会影响公务员的工作积极性。因此，本文在此着力从个体心理、行政伦理、组织环境的角度分别聚焦公务员的服务动机、服务责任、廉政与作风建设，以利于全面改善公务员工作绩效，助力提升服务型政府运行绩效。

一 公务员公共服务动机

公共服务动机的研究是当前公共管理学界的一项热点研究议题，兴起于20世纪八九十年代，是西方公共管理学界在反思新公共管理运动对公务人员“经济人”人性假定的过程中形成的，致力于探求公务人员行为的非自利性动机和非外源性激励。

公共服务动机研究是在传统官僚制行政的伦理危机加深的背景下萌发的，也是在新公共管理运动弊端凸显的情况下逐渐进入研究者视野的。传统公共行政的官僚制设计要求公务员价值中立，但在现实运作中，公务人员贪污腐化、失职渎职等败德行为层出不穷，政府的公信力和合法性大为折损，行政伦理的问题变得日益重要。到了20世纪80年代，新公共管理运动将私人部门的“经济人”假定引入公共部门，公职人员被界定为追求政治市场利益的“经济人”，市场机制和外源性激励被广泛使用。随着这一运动的深入，学界对公务人员“经济人”假设及外源性激励的有效性不断提出质疑，开始研究除自利性动机外，公务人员公共服务动机的有效构成。

至此，公共服务动机研究迅速展开概念、分类、理论基础等质性研究和相关因素、测量模型、具体运用等实证研究都取得显著成果。近年来，公共服务动机研究在我国也开始兴起，并成为研究热点。国内学者在反思新公共管理运动的人性假设和物质激励的基础上，开始借鉴国外公共服务动机研究成果，开展公共服务动机的相关运用和创新研究。

本书着眼于对公共服务动机的原理和方法论的系统总结，并据此开展实证研究，测量当下公务员公共服务动机的实际情况和问题所在，并提出针对性解决办法。

（一）公共服务动机的概念与理论

1.公共服务动机的基本概念

何谓公共服务动机？在既有研究中，公共服务动机的概念阐述众说纷纭，尚未形成共识意见，适用性和区分度均较差，缺乏权威、通用的表述。综合既有研究，公共服务动机的概念阐释可大致从以下几条线索展开。

一是全球化、跨文化视角，关注概念内涵的共同性和差异性。李明逐层分析了公共服务动机在水平、结构和内涵上的跨文化差异可能，提出概念结构一致前提下，着重解决概念及其操作化的跨文化阐释。基于此，他认为公共服务动机的概念结构是普遍的，都包括“认知、情感、意志和行为”，中华文化中的“仁、义、和、中”^[1]与之相对应，构成公共服务动机内涵的本土文化阐释。

二是心理科学的视角，强调动机是内在心理过程和外在环境影响相结合的“心理—行为”结合体。曾军荣认为，“公共服务动机是一个内在心理过程，因外部环境的变化而会有不同的表现”^[2]。Perry 和 Wise认为，公共服务动机是“人们渴望消除或满足的一种‘心理匮乏或需求’”，即“个人对公共机构特有的目标作出敏感反应的心理倾向”^[3]，是一种内在动机并“受外部文化和体制的影响很大”^[4]。张书维和李纾从动机的心理学原初概念出发，认为动机是“发动、指引和维持生理和心理活动的内部过程，是行为背后的驱力，一般会指向明确的行为”^[5]。彭凯平将这种动机分为内部动机和外部动机，即“人满足其内在需求，从事自身具有奖赏的行为的动机”和“外部环境对人行为的影响，从事能够导致奖赏的行为的动机”^[6]。Bozeman 和 Su 则在批判内外部动机视角的基础上，提出公共服务动机内涵应该由“个体固有因素（Dispositional Context）和环境固有因素（Environmental Context）”^[7]构成。

三是行政伦理的视角，重视公共性、责任感和同理心等价值的展现。Brewer 和 Selden 认为公共服务动机的内涵与是否是公共部门无关，而是指凡能引导个人开展有价值的公共服务的驱动要素。^[8]Rainey 和 Steinbauer 继承了上述观点，并进行了扩大化解释，他们认为公共服务动机是普遍的，不论区域或部门，致力于人类社会普遍利益的利他主义。^[9]Vandenabeele 对上述观点进行了更为一般化的阐述，他将公共服务动机扩大化地解释为一种激励个人关注更广泛的公共利益并以之采取实际行动的“态度、信仰、价值”^[10]。

2.公共服务动机的相关理论

在公共服务动机的研究演进中，Perry 是奠基性人物，他正式提出了公共服务动机这一概念，并系统阐发了概念内涵、构成和测量维度并初步建立起公共服务动机理论。后续学者，包括 Perry 本人，在这一基础上进行深化和反思研究，包括借鉴跨学科分析框架，进而提出了其他公共服务动机理论。

第一，公共服务动机的分类理论——“三维度、四成分”，是最早的关于公共服务动机的系统理论。Perry 借鉴了 Knoke 和 Wright-Isak 的理性、规范、情感动机分类框架，将之进行了公共服务适应性改造，提出了每类动机对应的具体成分，即“政策制定的吸引、公共利益的承诺、社会公正、公民责任、同情心、自我牺牲”^[11]。经过实证检验后，Perry 将内涵相似、检验结果区分不大的规范性动机的三大成分合并为公共利益承诺。至此，正式形成公共服务动机的成分结构——政策制定的吸引、公共利益的承诺、同情心、自我牺牲。