财政职能转换中的国有...

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所属图书：《中国财政制度改革研究》

出版日期：2013-01

字数： 7093

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“后马克思主义”是马克思主义吗？

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财政职能转换中的国有资产体制问题

随着政府职能转换，政府的行政管理职能与国有资产所有者职能分离之后，财政作为政府的一个部门，它与国有资产管理的关系要不要作相应的转变？如果需要转变，又当如何转变，向什么方向转变？这是当前财政改革需要研究解决的重要课题。

一财政与国有资产管理关系的现状和问题

在我国，国有资产管理体制包括宏观和微观两个层次，宏观层次解决的是国有资产所有者职能执行主体的构造和权责关系实现方式等问题；微观层次解决的是国有资产产权存在的具体形式和经营组织形式等问题。在传统体制下，国有资产的形成、管理及运营，无论是微观层次或是宏观层次，都是在国家指令性计划直接控制下，通过各级政府及各有关主管部门推动实现，其中，财政部门居于举足轻重地位。在宏观管理层次上，财政是国有资产价值形态管理的主要执行者；在微观层次上，则是国有经济总财务，是企业的财务总管。国有资产形成所需要的投资，由国家预算拨款，国有资产经营收益全部纳入国家预算，财政管理与国有资产管理完全是搅在一起的。就是说，国有资产的价值运动，包括形态变化和收益的处置，全部由国家财政集中控制着。

改革以来，为了扩大企业及有关方面的自主权，对这种财政与国有资产管理关系进行了一系列变革：（1）在微观层次上，根据“政企分开”、“两权分离”原则，进行了多次以放权让利为主要内容的改革，加之非国有经济的蓬勃发展，外国资本的引进，以及金融市场的产生和发展，国有资产与非国有经济运营之间，出现了交流的趋势，使国有企业的资金来源改变了过去的单一化状况，除财政供给外，可以更多地依赖银行贷款、金融市场、引进外资等，与此相适应，国有企业的收益分配权也出现了多元化格局。这种变化打破了旧体制下所形成的财政作为企业总财务状态，使财政失去了对企业财务一统天下的地位。（2）在宏观层次上，财政为打破统收统支局面，向各经济主管部门让渡国有资产价值形态管理权，实行了部门投入产出包干制、中央基本建设基金制（为此，计委下设了六个专业投资公司，执行国有资本投资职能），以及向各级地方政府下放投资决策权和实行分级财政改革等。从而，旧时的财政总揽国有资产价值形态管理及收益分配的格局也有所突破。但这些变化不但没有触及财政与国有资产管理搅在一起实施的旧体制模式，反而由于财政在宏观层次上向各经济主管部门让渡国有资产管理权，进一步强化了所有者职能与政府行政职能不分的弊端，不利于市场经济体制的构造。为了克服国有资产管理体制发展中的这一矛盾，推进国有资产体制改革，人们提出了政府两种职能分开，实行国有资产所有者职能管理集中化和专业化改革思路，1988年国家国有资产管理局的成立，表明国家已认同这一改革思路，并着手这一改革，特别是八届人大一次会议决定的政府职能转换改革的实施，国有资产的所有者职能与政府行政管理职能分离、国有资产所有者职能执行主体一元化、专业化的发展方向事实上已被确定下来，然而财政作为一个政府部门，是否也需要实现两种职能分开改革，人们的认识并不一致。一种意见认为，财政作为政府部门，它不应例外，也必须实现两种职能分开改革，财政所执行的国有资产所有者职能，也应当交给国有资产管理部门执行。否则，不仅不利于市场经济发展，也会妨碍政府职能转换的全面实现。另一种意见则认为，财政与其他政府部门不同，财政是总理国家财力部门，国有资产所有者职能的价值管理，天然是财政分内之事。虽然国有资产所有者职能与财政职能，两者不可搅在一起实施，必须分开管理，但两者又是密切相关的，把国有资产所有权职能同财政职能统一交由财政实现，财政就可以更好地运用国有资产所有者权能，实施宏观调控政策。因此，发展市场经济，虽然要求政府职能的转换，需要行政管理职能与国有资产所有者职能分离，而财政职能与国有资产管理职能却无须分开。