第一章 绪论

第一节 研究背景及意义

近年来，土地在城市及区域发展中扮演的角色越发重要，政府通过土地出让和土地引资获取了规模可观的财政收入，不仅有效地缓解了地方政府面临的财政收支压力，而且带动了地方政府的经济建设和基础设施投资。其中，我国的土地出让收入从1999年的514亿元增加到了2016年的3.6万亿元，相当于地方预算内财政收入的比例从1999年的9.2%迅速提高到了2016年的41.27%。另外，据统计数据显示，1999年全国地方财政预算内收支差额为3340亿元，到2007年突破了2万亿元，2016年更是达到了7.3万亿元^[1]。

尽管土地财政可以增加地方政府的可支配财力，在短期内促进经济发展和推动城市化进程，但是随着土地财政规模的日益扩大，地方政府土地财政行为所带来的负效应以及产生的偏好和依赖引起了学术界的广泛关注和讨论。多数学者注意到目前地方政府陷入了土地财政依赖的怪圈，由此引致了一系列的问题，主要表现在以下几个方面：第一，耕地资源减少，生态环境破坏严重。地方政府为获取土地收益会进行低成本的土地征收，征地规模的不断扩大导致耕地资源数量随之减少。据统计，2010—2016年，我国平均每年建设占用耕地的面积达30万公顷；2004—2016年，全国征收土地的面积也从19.6万公顷增加到32.8万公顷，平均每年增长38.3万公顷，其中在2011年达到土地征收面积的最大值，为56.9万公顷^[2]。在开发土地的过程中，也会对生态环境造成一定程度的破坏，如填海造地、开发沙滩、“削山造地”等（陈小瑛，2018）。第二，土地征收导致的土地增值收益分配不平衡，易引起不同利益主体之间的利益冲突和社会矛盾。尽管政府在不断提高征地补偿标准，但是与政府获得的土地收益相比，农民所获少之又少，由此引发了一系列征地拆迁过程中的社会冲突问题。根据研究，每年因征地拆迁而引发的纠纷事件在400万件左右，其中补偿纠纷占土地纠纷的84.7%（刘守英，2013），严重威胁到社会的稳定。第三，土地财政造成房地产价格虚高，城市生活成本不断上涨。地方政府依靠招拍挂等市场化方式出让商业及住宅用地，获取高额土地收益，导致地价与房价形成捆绑，彼此推高，使民众的购房难度增加和生活压力陡增，进一步影响实体经济发展，阻碍我国产业结构的转型升级（吴传清、邓明亮，2019；刘凯，2018）。第四，土地财政长期积累了地方政府的财政和金融风险。由于地方政府不能够直接从银行进行贷款，所以地方政府便成立各式各样的政府性平台企业，如各类城市投资公司、土地储备中心、开发区等，进而以储备的土地进行抵押贷款，而其背后提供保障的是政府信用（刘守英、蒋省三，2005）。然而，在国家调控和土地资源紧缺的情况下，一旦依赖土地所获取的收益减少，地方政府将面临巨大的还债压力和金融风险。另外，地方政府的土地财政行为缺乏有效的监督管理，在土地财政的动机下，地方政府会实施土地违法，阻碍土地资源的高效利用，弱化国家的相关土地管理监督体制。而且地方政府获取土地财政的动机不仅没有减弱，反而存在明显的路径依赖（邵学峰、何彬，2014；王克强等，2012；王慈航，2010；匡家在，2009），地方财政收支和公共物品供给都依赖于土地财政（李鹏，2013；周彬，2013；李勇刚等，2013、2012；胡家勇，2012；朱丽娜、石晓平，2010；陈志勇、陈莉莉，2010；平新乔，2007）。

由此可见，土地财政问题已广泛存在于各级地方政府中，所以对于地方政府土地财政相关的影响研究成为关注焦点。在财政分权和政治集权的激励作用下，地方政府为缓解财政压力、发展地方经济和获取优良政绩而追逐土地财政（孙秀林、周飞舟，2013；李尚蒲，2010）。由此，不可否认地方政府通过土地财政可以有效弥补地方财政收支缺口，推动经济发展（赵燕菁，2014；颜燕等，2013）。但土地财政的有利影响是短期的，其对经济的长期稳定增长具有不利影响（张广根，2014；李勇刚、高波，2013；薛白，2011）。而且已有研究发现地方政府的土地财政行为还会对城市化进程、环境保护、公共物品供给、区域创新及产业升级等产生一定的影响。首先，地方政府的土地财政行为对城市化发展在短期内具有促进作用，但从长远来看，其具有一定的抑制效应，主要表现为在城市化进程中人口城市化水平的提高相较于城市扩张程度的提升来说较弱（杜金华，2018；陈多长，2014），人口城市化的滞后也会阻碍地方政府土地财政行为的持续实施。在城市扩张的过程中，伴随而来的是农用地资源大量消耗和环境污染等问题，但目前尚未有学者对土地财政行为影响土地资源及环境方面做出系统研究和评价。其次，地方政府的土地财政对基础设施投入具有强偏好，相对而言弱化了对教育、医疗等公共物品和服务的供给，造成了对公共物品及公共服务供给结构的扭曲（Tang et al., 2019；龙开胜等，2018；杨晨，2017）。与此同时，地方政府忽略了对农村及社会弱势群体的扶持，表明土地财政会对社会公平和稳定造成影响。最后，不同区域的地方政府土地财政行为都会在一定程度上抑制区域创新效率的提升和产业的转型升级（陈治国等，2019）。上述研究注意到了土地财政可能带来的众多影响，但在研究中忽略了土地财政影响的理论架构，特别是从获取土地财政的政策工具、策略路径、问题实质等方面去构建理论框架。事实上地方政府的土地财政偏好不仅表现在收入层面，也表现在支出和策略层面的偏好，呈现出来的问题也包括土地资源配置、土地收益分配等方面，而这些方面都涉及效率与公平的问题。因此，基于效率与公平的视角，展开对土地财政偏好的影响评价，重点阐释土地财政偏好对经济增长、支出结构的影响机理和作用路径，以反映土地财政偏好的经济效率和收益共享，进而为提出土地财政问题改革路径、完善土地财政行为管控机制提供参考。

在厘清土地财政行为偏好带来的影响后，多数学者也根据土地财政的成因提出相关的政策建议。部分学者认为首要是重新定位房地产业地位，引导房地产业的健康发展，坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”政策定位，调控房地产价格并合理规划保障性住房（吴传清，2019；李一花，2018）。此外，在中国式分权制度背景下，需要完善地方政府的政绩考核体系，在单纯以经济发展为核心的政绩考核体制中加入环境保护和耕地保护的指标考核。2006年中央印发了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导考核评价机制的意见》及配套的考核评价办法，首次将耕地资源保护指标纳入地方领导的政绩考核体系（张凤荣、张琳，2006）。另外，由于土地财政存在显著的区域化差异问题，因此在解决土地财政问题方面应该充分考虑东中西部存在的现实区域差异问题，构建起完善的土地财政区域化制度体系和管理机制（邹秀清，2016；李勇刚等，2013）。其他学者还在建立公共财政体制、完善土地收益管理、推动土地市场化和改进财政分权模式等方面提出相关的政策建议（Xu，2019；陈淑云、曾龙，2016；裴育，2016；韦彩玲，2015）。然而这些政策建议并没有回答土地财政问题的实质是什么，也没有形成较为系统的土地财政管控机制。