《地方政府土地财政偏...

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所属图书：《地方政府土地财政偏好：形成、影响与管控》

出版日期：2021-07

字数： 9335

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换肤

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“后马克思主义”是马克思主义吗？

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第二章概念界定与分析框架

构建一个定义清晰、内涵明确的概念体系和逻辑严密的分析框架是进一步开展科学研究的基础，本章将首先对所涉及的基本概念进行界定，并通过对相关概念的对比分析，以更加清晰地理解基本概念的内涵。其中，将重点介绍土地财政、土地财政偏好的概念以及效率与公平的内涵及其在土地财政影响评价的应用。最后，构建本研究的分析框架，为接下来的系统研究提供分析思路和理论支撑。

第一节概念界定

一土地财政偏好

（一）土地财政概念

土地财政从字面意思来看是由“土地”和“财政”两个词语组成，因此我们可以从这两个词入手来得出“土地财政”的概念。土地是由地球陆地及其水面的土壤、岩石、矿藏、水文、大气和植被等要素构成，并综合反映了人类正反面活动结果的自然经济综合体（毕宝德，2011）。这里所说的“土地”包括国有土地资源和集体所有土地。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地可以分为农用地、建设用地和未利用地三种（李佩佩等，2019）。“财政”一词从经济学的意义上来讲，是属于经济范畴，是政府通过使用行政手段集中一部分国民收入从而用于满足公共需要的收支活动，其主要包括财政收入和财政支出两个部分。其中财政收入主要指税收和国债，财政支出主要包括社会消费性支出、财政投资性支出和转移支出三个方面。因此，土地财政可以简单地理解为与土地有关的财政收入和财政支出。然而，目前国内许多学者将“土地财政”界定为土地财政收入。例如：蒋三省、刘守英（2006）认为，“土地财政主要是由预算内收入和预算外收入两部分组成。其中，预算内收入主要由城市扩张产生，而预算外收入主要来源于出让土地所获得的土地出让金”。董再平（2008）认为，“土地财政是指地方政府主要依靠土地运作来获取收益”。尽管根据土地财政收入来源，还可以将土地财政收入细分为狭义、广义（宽口径），但限于数据可获性，土地出让金收入和土地有关税收就是广泛接受和理解的土地财政概念，即狭义土地财政收入概念。

土地财政收入概念反映的是地方政府利用土地资源获取收入的行为结果，却忽略了地方政府的土地融资行为本身，即地方政府为了获得土地财政收入而采取的一系列土地开发利用行为。因此，朱秋霞（2007）认为，“土地财政是地方政府利用自己的土地所有者身份通过行使土地的所有权和使用权来出让国有土地的一种财政收支活动和利益分配关系”。该概念扩大了对土地财政的内涵理解，不仅将其视为一种财政收入和支出活动，还认为土地财政是一种利益分配关系，指出了土地财政的实质。但该概念界定没有指出地方政府出让土地的具体策略。在这个基础上，陶然、汪晖（2010）将土地财政看作是地方政府的一种土地政策工具，认为地方政府为开拓其预算内（制造业和服务业税收）和预算外（土地出让金）财政收入来源，在区域竞争中通过低价、过度供给工业用地以及高价、限制性出让商、住用地的行动而采取的财政最大化策略。该概念给出了获取土地财政收入的具体策略，但土地财政的策略工具不仅仅包括高价出让商住用地和低价供给工业用地这两种，还包括土地融资、土地违法等策略，以获取规模更大的抵押贷款收入和隐性收入（唐鹏，2014）。