核电许可制度的功能定...

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所属图书：《能源法治：理念更新与制度优化》

出版日期：2021-08

字数： 13021

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“后马克思主义”是马克思主义吗？

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核电许可制度的功能定位及其规范完善

核电许可制度的理想设计是在保护公众安全的基础上避免给核电发展造成不必要的规制负担。美国核电许可模式的转变及其相关争议带来的启示是，应同时注重实体规范和程序规范的设计来发挥许可制度的利益协调功能。对中国现行核电许可制度而言，实体规范要求和《核安全法》确立的在安全基础上发展核能的制度理念相吻合，但需严格贯彻独立监管原则作为其实施保障；程序规范中缺乏公众参与决策过程的要求，且《核安全法》的相关规定存在功能定位偏差，未来立法应对此予以完善。

通过对核电的开发利用行为实施许可来防控风险已成为各核电国家的通行做法和国际公约（如《核安全公约》）的要求。^[1]实践中，大部分国家都采用了阶段化的行政程序，对核电厂的选址、设计、建造、运行、退役等各环节分别实施许可。毋庸置疑，这种分阶段的许可模式是为了对核能利用进行全过程控制以确保公众安全。然而，必须注意到，安全虽是核法（nuclear law）中最为重要的目的却并非唯一的目的。换言之，不能仅从安全的角度来定位核电许可制度。

核电许可亦具有一般行政许可的授益行为特性，^[2]许可证持有人享有开发核电的合法权利。核电许可的条件越苛刻、程序越复杂（即安全要求越高）意味着核电市场准入门槛和成本就越高，即会起到限制核电产业发展的效果。在理性认识核能利用风险和收益并存的基本特性的基础上以及在国家鼓励核能发展的政策下，核电许可制度的功能定位应当是在能确保给公众提供充分安全保障的基础上避免给核电发展造成不必要的规制负担。^[3]核电许可制度的这种理想功能定位在中国《核安全法》（2017年）已确立的、蕴含“安全和发展并重，在安全基础上发展核能”理念的中国核安全观中可以得到印证。^[4]然而，制度功能的有效发挥有赖于具体规范的合理设计。中国《核安全法》规定的许可制度能否实现上述功能预设以及从哪些角度来评价是值得思考的问题。

美国是和平利用核能之首倡国和核电机组数最多的国家，其核电许可制度模式是后来发展核能国家的主要借鉴样本。数十年来，美国核电许可制度亦发生了重大变革，其要解决的核心问题就是该如何实现上述核电许可制度的理想功能。因此，考察其核电制度改革经验可为分析中国《核安全法》的许可制度规范提供参考视角。

一美国核电许可制度之演进

第二次世界大战结束后，人们开始展望核能技术如何被用于提高人类的生活水平。然而，由于当时的复杂国际形势和政治军事敏感性，民用核能利用尚不属于“法不禁止即为自由”的行为，而是法律所全面禁止民间涉足的领域。为了在核武器上保持绝对的垄断地位，美国国会于1946年通过的核领域第一部法律——《1946年原子能法》授予美国联邦政府开发和利用原子能的排他性权力。在该法规定下，所有裂变材料和生产与使用这些裂变材料的设施由国家垄断所有，有关原子能事项的信息和资料的传播亦被严格限制。