碳排放交易制度与节约...

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所属图书：《能源法治：理念更新与制度优化》

出版日期：2021-08

字数： 19399

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“后马克思主义”是马克思主义吗？

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碳排放交易制度与节约能源制度的协调之道及其体系思考^[1]

中国政府已于2017年底正式启动了全国碳排放交易市场。为增强碳排放交易立法的实效性，必须考虑其与现行相关法律制度的协调问题。碳排放交易制度与能源消费总量控制与用能权交易制度、节能目标责任制和考核评价制度等节能法制并存时会导致“重叠规制”和“规制抵牾”的体系化问题。从短期来看，对重叠规制的部分可考虑进行制度融合处理，对规制抵牾的部分可采取将纳入碳排放交易制度监管的对象从目标责任制度中剥离的做法，从长期来看应考虑对《节约能源法》进行修改。同时，应对相关法律法规的体系协调性进行立法过程管控。从宏观角度看，它表明制定环境法典不足以解决环境立法体系化的所有问题，建立更高的行政立法监督机制，践行为监管对象服务的整体性政府理念乃是势所必然。

引言：控制碳排放制度与节约能源制度如何共处？

全球变暖是当今世界各国共同面临的最大环境问题。为积极应对气候变化，促进经济社会低碳发展，推动生态文明建设，共建人类命运共同体，中国政府在2017年底正式启动了全国碳排放权交易市场。建立全国碳排放权交易市场，必须坚持立法先行。在从2011年开始国家发展改革委在北京、上海、天津等七个省市进行碳排放交易试点的基础上，2014年11月国家发展改革委颁布了《碳排放权交易市场管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。为强化碳排放交易市场的法律保障，从2015年开始国家有关部门持续推动制定行政法规性质的《碳排放权交易市场管理条例》。^[2]2015年，中共中央发布的《生态文明体制改革总体方案》提出，“深化碳排放权交易试点，逐步建立全国碳排放权交易市场”。

为推动在我国建立碳排放交易市场，国内学者围绕碳排放交易制度（或者该制度的主要要素如排放许可制）的建立和运行进行了广泛和深入的研究，并产生大量研究成果。这些研究成果关注的焦点主要集中在碳排放交易的基本理论、碳排放交易的发展演变过程、国内外碳排放交易的实践、问题和经验借鉴、碳排放交易制度在中国的本土化、碳排放权的法律属性等内容或问题展开。^[3]在研究方法上，主要是围绕碳排放交易制度的建构进行规范主义研究。在研究视域上，主要是集中在环境部门法的框架下进行研究。在研究面向上，学者们开始关注碳排放交易制度与相关法律制度的配套关系。^[4]但是，总体来说，目前对碳排放交易制度与相关法律制度的相互关系问题仍然缺乏较为深入的研究。这其中以碳排放交易制度与节约能源法律的相互关系最为明显。

在我国，节约能源立法起步较早，制度体系相对较为成熟。《节约能源法》自1998年生效后实施效果不尽如人意。特别是“十五”期间，全国能耗和能源强度出现了同步上升局面，到2005年，全国能耗强度上升到1999年的水平。为此，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》首次提出了约束性的节能指标即单位GDP能耗下降20%。为确保该目标实现，2007年5月23日国务院发布《关于印发节能减排综合工作方案的通知》，2007年10月修订的《节约能源法》第6条明确规定：“国家实行节能目标责任制和节能考核评价制度，将节能目标完成情况作为地方人民政府及其负责人考核评价的内容。”2007年11月《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》（国发〔2007〕36号）提出，“建立科学、完整、统一的节能减排统计、监测和考核体系，并将能耗降低和污染减完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容”。至此，作为节约能源法的核心，节能目标责任制和考核评价制度得以确立。^[5]

《节约能源法》自1998年生效实施后，国家在节约能源法律制度方面始终坚持的是基于单位国民生产总值的能源消耗强度控制制度。截至2014年，国务院办公厅发布的《能源发展战略行动计划》（国办发〔2014〕31号）首次明确提出要实施能源消费总量控制，即“到2020年，一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，煤炭消费总量控制在42亿吨左右”。2015年中共中央发布的《生态文明体制改革总体方案》提出，要“建立能源消费总量管理和节约制度”，“结合重点用能单位节能行动和新建项目能评审查，开展项目节能量交易，并逐步改为基于能源消费总量管理下的用能权交易”，这意味着，节约能源法律制度与碳排放交易制度的并存获得了最高决策层的认可。2016年3月，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，要实行能源消耗总量和强度的双控行动。2016年7月《国家发展改革委关于开展用能权有偿使用和交易试点工作的函》提出，“建立用能权有偿使用和交易制度，是党中央、国务院的决策部署”，要“做好与碳排放权交易制度的协调”。至此，仅节约能源领域就有能源消耗强度控制、能源消费总量控制与用能权交易制度的并存。