外来人口社会管理与公...

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所属图书：《公共治理的技艺：公共管理学研究（下）（分论Ⅱ）》

出版日期：2022-04

字数： 9321

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换肤

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“后马克思主义”是马克思主义吗？

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13-11 外来人口社会管理与公共服务供给机制的创新

一问题的提出

2000年以来，在统筹城乡就业目标的指导下，各级政府对外来人口的就业歧视和就业限制日渐减少，基本取消了外来人口收费项目，但同时要求切实保障外来人口合法权益并提供就业信息、技能培训、公益维权等公共服务。显然，在收费来源锐减的同时要求提高管理水平，这对于主要依靠收费进行外来人口管理的传统体制形成挑战。

2006年，随着《国务院关于解决农民工问题的若干意见》的颁布，以保障权益提供服务为宗旨的“农民工新政”在全国各地展开，外来人口的管理也随之从社会问题演变为公共问题，成为城市政府公共政策议程的重要内容。目前，以农民工为主体的外来人口群体，无论从规模上还是从对城市社会经济发展的重要性上，都已经成为城市政府不可忽视的力量，而其自身所具有的流动性、二元性、缺乏组织依托等特征，又使得对这个群体的社会管理不仅有别于城市居民，而且异常复杂。

从学术研究领域来看，鉴于外来人口城市生活中所面临的制度化歧视以及由此导致的城市适应的艰难，许多学者对现有的外来人口管理体制提出了怀疑和批评，认为以“暂住证”为核心的外来人口管理主要局限于治安管理，其严密而近乎苛刻的规章制度虽然保障了管理的高效率，却漠视甚至直接损害了外来人口的合法权益。同时，在工作方法上一味强调“管”，使得被管理对象不可能自觉融入统一的社会管理秩序中来。^[1]而对于管理体制的改进，有的学者提出了外来人口社区治理的政策建议，^[2]指出以基层社区作为外来人口的管理主体，对外来人口的居住、就业、计划生育、教育、社会保障、社会治安等方面进行综合管理和服务，将有利于整合社区资源，培养外来人口对城市社区的归属感。但现有的研究多从外来人口社会融合的视角，缺乏对社区管理现状和接纳能力的研究；同时，只是单纯地强调将管理权限下放，而公共服务的供给仍滞留在市、区层面，服务与管理之间缺乏必然的联系，从而使得下沉到社区的外来人口管理，也并不足以规避外来人口逃避管理的问题。在实践中，2005年上海市就明确提出“市级综合协调、区级综合管理、社区具体实施”的外来人口管理体制框架，但在实践中仍然面临“暂住证”办证率低、信息报送少、执法力度不够等问题，而且社区居委会常常以没有被赋予管理外来人口权限为理由，拒绝管理外来人口；或是在社区参与外来人口管理的工作中，出现管得越多，暴露的问题越多，而工作绩效越低的现象，这大大降低了社区居委会及其工作人员的工作热情。^[3]也有学者提出外来人口自治管理的改革思路，^[4]指出外来人口自治组织，不仅能够为外来人口提供各种服务，较好地保障其合法权益，而且能充分发挥自我管理、自我组织、自我约束的功能，既可分担政府职能部门的部分管理功能，又能及时化解许多矛盾。但应该看到，纯粹的外来人口自治管理组织，一方面可能受整体社会环境的制约而存在参与机制不健全的问题，因为我国的制度变迁是政府主导的制度变迁，政府不仅在政治力量的对比中处于绝对的优势地位，而且还拥有强大的资源配置能力，能够通过行政、经济和法律手段约束非政府主体的行为。^[5]因而在现行政治体制下，外来人口的自治管理必然受到太多限制；另一方面，纯粹的外来人口自治管理等于自筑城市社会的樊篱，不利于外来人口与城市居民的一体化发展。在实践中，外来人口自治组织也仅仅在维护社会治安等个别方面效果明显，而且容易走上“灰色维权”和“暴力维权”的道路。