城市公共服务的“市民...

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所属图书：《公共治理的技艺：公共管理学研究（下）（分论Ⅱ）》

出版日期：2022-04

字数： 10578

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“后马克思主义”是马克思主义吗？

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14-5 城市公共服务的“市民调查”

作为政府部门搜集民意的重要手段，“市民调查”（Citizen Survey）受到的关注度不断提高——尤其近年来人们在“市民满意度调查”（Citizen Satisfaction Survey）识别公民偏好、了解市民预期以及评估政府绩效时，“市民调查”逐渐成为连接政府公共服务供给与市民需求的桥梁。据一些学者估计，2005—2007年，美国至少有1200个1000人以上的城市，实施了600次以上的市民调查。在很多地方，“市民调查”已经从偶然性的行为走向常规性、制度性和长期性的政府工程^[1]。在中国，“市民调查”，或者接近于“市民调查”的各种民意调查形式，伴随着政府绩效评估的兴起，在近年来不断见诸地方政府。本文将从“市民调查”兴起的背景入手，探讨“市民调查”在提高地方政府公共服务质量上的意义，并以中国厦门市和美国凤凰城为例，对“市民调查”的实践形式和效果进行分析。

一 “市民调查”的兴起

从概念上看，“市民调查”是一种民意测验（Opinion Pool）形式，主要指向特定管辖区域内的居民询问关于各种地方性议题，如生活质量、政府服务满意度水平等方面的态度、需求、意见或预期。“市民调查”的兴起主要是在20世纪70年代末至80年代初，其与以下两个方面的背景有着紧密的关联。

一方面，尽管西方国家在建立民主制度的过程中，已经发展出不少民意搜集与反馈机制，如镇民大会（Town Meeting）、预算听证会（Budget Hearing）、议题讨论环节（Issue Review Session）、投诉（Complain）等，但是人们发现，往往是那些具有特殊和执着兴趣的居民或利益相关者热衷于在这些议题上发出自己的声音，大多数的普通居民仍然处于沉默状态。这就导致了“车轮分贝”（wheel decibel）现象——“只有那些吱吱响的车轮得到油”（a squeaky wheel gets the oil）^[2]。换言之，这意味着，通过这些渠道获取的信息或反馈，并不能真正代表普通大多数的意见；基于这些信息所做的决策，仍然有很大的可能倾向于部分具有特殊偏好的个体或群体。

另一方面，从20世纪70年代起，随着“新公共管理”（New Public Management，NPM）的兴起，一场可以称为从“效益导向”（efficiency orientation）转变到“顾客导向”（customer orientation）的运动正在公共部门内展开^[3]，越来越多源于工商业的管理技术和手段被应用于公共管理，对顾客服务和结果导向的重视也催生了对市民满意度的研究与实践（Aberbach & Christensen，2005；Kettl，2000；Osborne & Gaebler，1992）。早在20世纪70年代初，美国城市学会（Urban Institute）的哈利·P.哈特里（Harry P.Hatry）率先提出，借鉴在企业界已经运用比较成熟的“顾客调查”（Customer Survey）形式，地方政府可以通过类似的“市民调查”形式来搜集民意，以更好地分配公共服务资源^[4]。哈特里认为，“市民调查很有可能是——尽管不是唯一的——获取以下方面信息上最有效率的途径：（1）特定服务质量，包括识别问题区域（identification of problem areas）上的选民满意度；（2）各种服务的使用者和非使用者的数量和特性；（3）不喜欢或不使用特定服务的原因；（4）对新服务的潜在需求；（5）居民在各种不同社区议题上——包括对政府和官员的疏离感——的意见”。据此，他进一步主张实施常规性、年度性的市民调查，通过相同的调查问题来追踪市民关于城市服务的态度^[5]。