政府非税收入法定原则研究

一 引言

政府非税收入是政府在行使管理职能过程中产生的税收以外的财政收入，是政府提供特定公共物品或准公共物品的资金来源，直接反映着政府与市场、政府与社会的关系，也反映着不同制度设计下的政府治理理念和治理模式。在中国特色社会主义制度建设和深化改革的进程中，政府非税收入及其管理深受社会各界诟病。就非税收入本身而言，范围过宽使得政府裁量权过大，导致其易成为违法收费的根源；数额过大使得“费挤税”现象严重，致使国家财力分散；增长过快，非税收入增长幅度远超过税收，造成企业经营环境和当地投资环境恶化。就其管理而言，非税收入决策过程缺乏民主性和透明度，收支两条线无法严格落实，征收主体多元化且过程不规范，支出使用缺乏有效监督，管理的信息化程度低且法治化建设薄弱。

在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，实现国家治理体系和治理能力法治化是其核心内容。如今，世界范围内普遍认可的税收基本原则是税收法定原则，该原则在税收领域中不仅体现了民主法治精神，而且对保护纳税人的权益、约束国家的征税权起到了重要作用。尤其从党的十八届三中全会以来，对税收法定原则的落实更是得到了财税法学界的普遍关注。而政府非税收入，不是税收，但却是政府治理体系的一个部分，在治理体系与治理能力法治化进程中，必然要遵循法定原则，实现政府非税收入的立法。由于构成政府非税收入的内部各项收入在征收对象、征收时限、征收目标等方面与税收都完全不同，各项收入之间也具有巨大差异，如何实现政府非税收入治理法治化是当前急需解决的理论与实践问题。

本篇重点从政府性基金、行政事业性收费、罚没收入、国有资源资产有偿使用收入四大类，对非税收入的现状及法律特征、法治化现状、法治化存在的问题、确立非税收入法定原则的对策建议四个方面展开研究，以期为非税收入法定提供参考借鉴。从税赋公平和依法治国的角度看，非税收入必须法定，才能在收入科目设定、征收管理等环节实现公平，消除社会公众对非税的认识误区；从社会主义制度的市场与政府关系看，非税收入必须法定，才能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的作用，确保收入来源的稳定性；从非税收入构成的庞杂性、地区性和各项非税收入之间的功能差异性看，中央与地方的关系、地方与地方之间的关系、财权与事权的关系、公平与效率的关系、政府与市场的关系、政府各部门之间的关系等诸多关系直接决定着非税收入的功能与作用定位，有些非税收入是改革的产物，随着改革的深入，又成为改革的阻碍；有些非税收入产生于维护市场公平或提供公共产品而更好发挥政府作用的结果；有些非税收入产生于中央政府支持地方发展特定需要等。因此，非税收入法治化是一个循序渐进的长期过程，必须在系统思维下，长期坚持，久久为功。本篇的研究还只是总体性的、初步性的，后续研究应针对具体的非税收入项目展开法定原则研究。

二 政府非税收入的现状及法律特征

政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务过程中取得的、用于满足社会公共需要和准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分。其中，政府性基金收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资源资产有偿使用收入功能各异，约占非税收入的80%，是非税收入的重要组成部分。

（一）政府性基金的法律特征

政府性基金，是指政府为了支持特定基础设施和公共事业发展向公民、法人以及其他机构无偿征收的具有专项用途的资金，在我国特定基础设施建设和公共事业的发展中扮演着非常重要的角色。政府性基金公共政策目的具有特定性，是为完成社会、文化及经济领域的特殊任务而存在的；其财政收入职能是次要的，主要功能在于平衡社会、文化、经济协调发展。同时，政府性基金的缴费义务主体具有特定性，仅限于与该特定公共政策目标密切相关的群体；资金用途具有专款专用性，收入仅用于其指向的实现特定政策目标的领域。

1.政府性基金征收现状

按照地方政府债务管理有关规定，地方政府专项债务的收支纳入政府性基金预算管理。2020年，中央政府性基金预算收入下降10.6%，预算本级支出下降10.7%；地方政府性基金预算本级收入下降3.3%，预算支出增长39.8%。具体预算收支情况如下：中央政府性基金预算收入3611.41亿元，下降10.6%。加上上年结转收入180.04亿元和抗疫特别国债收入10000亿元，收入总量为13791.45亿元。中央政府性基金预算支出10788.95亿元，其中，本级支出2781.32亿元，下降10.7%；对地方转移支付8007.63亿元，主要是抗疫特别国债安排的支出增加。调入一般公共预算3002.5亿元。地方政府性基金预算本级收入77834.64亿元，下降3.3%，其中，国有土地使用权出让收入70406.89亿元，下降3%。加上中央政府性基金预算对地方转移支付收入8007.63亿元、地方政府专项债务收入37500亿元，地方政府性基金收入总量为123342.27亿元。地方政府性基金预算支出123342.27亿元，增长39.8%。汇总中央和地方预算，全国政府性基金预算收入81446.05亿元，下降3.6%。加上上年结转收入180.04亿元、抗疫特别国债收入10000亿元和地方政府专项债务收入37500亿元，全国政府性基金收入总量为129126.09亿元。全国政府性基金预算支出126123.59亿元，增长38%。调入一般公共预算3002.5亿元。

目前我国政府性基金征收项目如表1所示。

表1 全国政府性基金目录清单

表1 全国政府性基金目录清单续一

表1 全国政府性基金目录清单续二