政府非税收入的占比、结构和影响研究

一 中国政府非税收入的现状和发展趋势

政府非税收入是我国政府收入的重要组成部分，随着我国经济社会的发展，非税收入在政府收入中的占比不断提高。本篇对我国2007年到2019年非税收入的现状和发展趋势进行了分析，发现我国非税收入的发展趋势具有如下特征：常年持续高速增长，占政府收入比重逐年攀升，波动更加剧烈但与税收变动趋势保持相对稳定；地方是非税收入的主要来源，同时，非税收入四个主要项目变动趋势明显，行政事业性收费规模大幅缩减、罚没收入规模有一定程度缩减、专项收入相对稳定、其他收入大幅度增加。

（一）中国非税收入的概念和范围界定

长期以来，我国虽然有非税收入，却从未提到过“非税收入”概念，而是将其视为“预算外资金”。2001年12月，《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》（国办发〔2001〕93号）中“非税收入”一词首次出现，提出以非税收入代替预算外资金。2004年，《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53号）对政府非税收入概念及管理范围进行了明确界定，提出非税收入是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式：“政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。按照建立健全公共财政体制的要求，政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。”

这改变了我国传统的从资金管理角度对政府财政收入所做的预算内、预算外的划分，转而从收入来源的角度对政府财政资金做出划分。其后，非税收入管理方式经历了一系列优化。2007年，“非税收入”成为中国政府预算分类科目，其包含了一般公共预算内的所有非税收收入，具体包括政府性基金收入、专项收入、彩票资金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资产（资源）有偿使用收入和其他收入共8项，被视为小口径的非税收入。2015年，为落实《预算法》中政府性基金预算要与一般公共预算相衔接的要求，将11项政府性基金转到一般公共预算。

2016年，财政部制定并印发了《政府非税收入管理办法》的通知，再次明确政府非税收入概念，是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入。这一概念对政府非税收入的筹集主体、依据、目的、资金性质进行了具体的描述，是目前较规范、科学全面的概念，属于小口径概念。其中具体包括：行政事业性收费收入；政府性基金收入；罚没收入；国有资源（资产）有偿使用收入；国有资本收益；彩票公益金收入；特许经营收入；中央银行收入；以政府名义接受的捐赠收入；主管部门集中收入；政府收入的利息收入；其他非税收入。不包括社会保险费、住房公积金（指计入缴存人个人账户部分）。

目前，学界往往将我国政府非税收入分为三种不同口径。大口径政府非税收入指所有政府收入减去税收，即包括债务收入、社会保障基金、行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、国有资产（资源）收入、主管部门集中收入、捐赠收入等。中口径是所有政府收入减税收和社保基金。即除税收和债务收入以外的政府所有财政收入统称为非税收入，因为债务收入不论是内债还是外债，都是以还本付息和自愿购买为前提。小口径则是一般公共预算下的非税收入科目，即除税收、债务收入和社会保障基金以外的所有政府财政收入，将社会保障基金排除在外是因为其与缴款人的各项生活保障密切相关，不能用于社会保障以外的其他支出。

本篇以探究我国政府非税收入占比、结构及影响因素为目的，依托政府财政数据进行，研究范畴为小口径非税收入。针对国家非税收入的四个主要组成部分，分别进行财源追溯并进一步分析其影响因素。

全国非税收入的四个主要项目为国家专项收入、国家行政事业性收费、国家罚没收入和国家其他收入，具体内容如下。

专项收入，是指根据特定需要由国务院批准或者经国务院授权由财政部批准，设置、征集和纳入预算管理、有专门用途的收入，例如排污费收入、水资源费收入、教育费附加收入、矿产资源补偿费收入等。

行政事业性收费，是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非营利原则向特定服务对象收取的费用。

罚没收入，是对违章、违规行为实施的一种经济处罚。具体是指法律、法规和规章授权的执行处罚的部门依法对当事人实施处罚取得的罚没款及没收物品的折价收入。

其他收入，是除上述外的非税项目。

（二）中国非税收入的增长趋势分析

如图1所示，2007年至2019年，全国非税收入基本保持较高速度增长，其中2007年至2017年是快速增长阶段、2016年至2018年则出现了负增长，2019年又出现了大幅反弹。在第一阶段，我国非税收入呈现高速增长趋势，增速一直维持在10%以上，从2007年的5699.81亿元增长到了2015年的27347亿元，非税收入总量迅速扩张。而第二阶段中，全国非税收入总量保持在25000亿元以上，增速放缓甚至首次出现下滑趋势，2017年、2018年的增速均为负值，即非税收入总量少于上一年。但2019年增速再次达到20%，非税收入总量一跃超过3万亿元，达到32389.62亿元。

图1 2007—2019年全国非税收入及增速走势

当然，在看到我国非税收入呈现长期高增速的同时，也要客观对待这一数据。例如，2015年高达29%的增速主要是因为2015年11项政府性基金转到一般公共预算的调整带来的非税收入的统计口径变化。其中包括将地方教育附加、文化建设事业费、残疾人就业保障金、水利建设基金等政府性基金转列一般公共预算，为一般公共预算中的非税收入带来了数千亿增量。白景明认为，如果剔除这一因素，传统的非税收入的同口径增长率将降为10.6%。^[1]显然，若按此修正，增长速度曲线将更加平滑。除了口径调整外，非税收入未受到足够重视、管理混乱也对早些年的数据产生一定影响。

2017年、2018年的负增长则源于减税降费政策由结构性向实质性的转变。2016年底召开的全国财政工作会议就提出，2017年要重点推进财税体制改革，研究并实施新的减税措施。近年来，减税降费行动全面铺开，大幅降低企业非税负担，使得行政事业性收费和其他收入显著降低。其中，2018年行政事业性收费降低超800亿元，成为当年非税收入规模缩减的主要拉手。

而2019年的高增速主要得益于国有资本经营收入的增加。2019年非税收入比2018年多5432.64亿元，而其中4146.21亿元来源于决算数为上年决算数216%的国有资本经营收入。财政部指出，这主要是中央和地方财政为支持企业减负，多渠道盘活国有资金和资产筹集收入来弥补减税带来的减收。

总体而言，全国非税收入逐年增长，且近年增长速度波动较大。相较2015年以前的高增速，2016年至2019年非税收入规模有小幅度回缩，在2019年再次达到高增速，后期增长趋势放缓。

（三）中国非税收入占政府收入的比重