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    绪论

    字体大小: 引文

    公共行政的历史和人类的历史一样悠久,沃尔多在探寻公共行政的历史根源时指出:自历史之初就有了公共行政的研究。人类数千年兴衰的历史,也是一部公共行政不断追寻人类良好治理及美好生活的历史。尽管公共行政作为一门独立的学科被公认是1887年威尔逊在《行政之研究》中提出的,但是我们将研究的视野拓展到了两千多年前的古希腊古罗马时代,并选取了公共行政领域二十余个理论与思想流派以及六十多位行政思想家进行研究。从两千多年来公共行政发展的时空来看,各种公共行政的思想、理论与流派相互碰撞、相互批判、相互吸纳,从而组成了一部琳琅满目、异彩纷呈的公共行政演化史。“凡学不考其源流,莫能通古今不变;不别其得失,天以获从入之途。”研究公共行政思想产生、发展和演进规律,聆听千百年来智者们探索治国之道、经世之理、强国之智和富民之术,对于推进中国公共行政理论与实践的创新和超越,具有重要的启示意义。

    第一节 为什么要学习西方公共行政思想史?

    格拉登(Gladden)在《公共行政的历史》中指出:从公共行政的历史经验中可以获得很多好处。当前,特别是在后疫情时代价值冲突的背景下,中国公共管理面临着构建本土化话语体系的巨大机遇和挑战。对于构建中国特色社会主义公共管理的理论体系和知识体系,并展现中国之治下的中国经验、中国方案与中国智慧,具有重要的价值。

    学习西方公共行政思想史至少有以下几方面的必要。

    从国家治理的角度讲,学习西方公共行政思想史是推进国家治理体系与治理能力现代化的需要。2019年10月31日,中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,指出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是:“到我们党成立一百年时,在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到二○三五年,各方面制度更加完善,基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时,全面实现国家治理体系和治理能力现代化,使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”西方公共行政学自古罗马古希腊、文艺复兴以来有关于国家政体更迭的研究以及关于国家治理兴衰历史经验的研究,这些优秀成果为我国实现国家治理体系与治理能力的现代,也具有重要的参考价值。

    从政府的角度来看,学习西方公共行政思想史是掌握政府运作规律、挖掘中国治理优势的需要。西方公共行政学关注的焦点是如何追寻和实现政府的良好治理,不管是汉密尔顿关于“大政府”的治理还是杰斐逊关于“小政府”的治理抑或麦迪逊关于“平衡政府”的治理,不管是协同型治理还是整体治理性、也不管是以制度为核心的治理还是以人为核心的民主治理,虽然都以西方国家为参照物,但是这些公共管理的经验对中国政府治理的完善也具有重要的启示意义。这种启示意义就在于政府可以获得如下经验:知道政府是如何运作的;知道政府在什么情况下需要变革;知道政府与市场的关系是如何演变的;知道政府与民众的关系如何定位;知道政府的核心职能是什么;知道技术进步对政府有怎么样的影响;知道公共政策的制定如何实现科学化与民主化;知道政府追求的核心价值是什么;知道政府如何实现良好治理和人们美好生活;等等。此外,通过对西方公共行政学的治理批判的研究,我们也可以认识到西方国家的政府治理方面也存在诸多问题和缺陷,这一方面可以使我们吸取教训,在政府治理方面少走弯路、减少失误;另一方面可以坚定信仰,在比较优势中充分挖掘中国公共管理的“价值优势、制度优势、能力优势、文化优势以及治理优势”[1]

    从个体的角度来看,学习西方公共管理思想史是完善公共行政知识体系并培养批判与创新精神的需要。任何一门学科,就和任何一个人或任何一个组织一样,要了解它,最好的方法之一就是考察其历史演化的背景与规律,以便更好地洞察现实。不管是公共管理专业的学生还是非公共管理专业的读者,都或多或少需要与政府打交道。这是因为政府的公共服务无处不在,从生老病死到医疗、交通、就业、疾病防治、法律遵守等,都需要与政府打交道。所以学者们将整个社会分为三个部门,即政府、企业和非营利组织。对于从事公共管理专业的决策者、管理者、研究者以及学生来说,学习西方公共管理思想史,不仅可以拓展知识视野,提高理论修养;更重要的是:可以获得一种社会极为稀缺的批判精神和创新思维能力。从西方公共管理的历史演化过程中,各种理论层出不穷,其中有两个重要的力量,即批判与创新精神。举个例子:当学者们都在批判官僚制的低效与无能时,葛德塞尔提出了要为“官僚制正名”,提示人们没有证据表明私人部门的效率一定比公共部门的要高;当很多学者高举理性、科学、技术至上的观念来推进公共行政时,后现代公共行政的学者们却对这些概念进行了无情的解构;当风靡全球的新公共管理理论主张运用企业化的方法来重塑政府时,新公共服务却提出了猛烈的批判,指出民主、公平、正义才是公共行政的终极价值。因此,只有培养一种批判与创新的精神,才能推动任何学科的创新与超越。

    从国际交流来看,学习西方公共行政思想史是促进公共行政国际交流与合作的需要。长期以来,国际公共行政的话语讨论是以西方国家的公共行政为核心的,这是因为西方国家的公共行政研究占据了主导地位。这种情况现在有了转变,很多学者开始关注中国真实世界中的公共行政话语,深刻挖掘和总结中国之治下公共行政的理论与实践经验,这无疑越来越使中国公共行政的话语走向了国际舞台。学习西方公共行政思想史,一方面可以在批判性地学习西方公共行政知识体系时更好地进行国际公共行政的学术交流;另一方面,在学习西方公共行政思想中经验教训的同时,更好地推动中国公共行政理论与实践的创新与超越,可以有效地开展为全球治理贡献中国智慧和中国方案。

    最后从公共行政学科本身来看,学习西方公共行政思想史是促进人类美好生活与实现人类良好治理的需要。一部公共行政的思想史,也是一部追求人类良好治理的发展史。在西方公共行政思想史上,各种理论流派从不同的视角对人类的良好治理进行了独到的探索。例如柏拉图认为人类良好的治理需要由“哲学王”来治理,杰斐逊认为人类良好的治理在于“人的自由民主权利”的保障,麦迪逊认为人类良好的治理是“平衡派系冲突”,孟德斯鸠认为人类良好的治理需要从“法的精神”来理解,新制度主义理论认为人类良好治理的根源在于制度的完善,新公共管理认为人类良好的治理在于建设一个“企业化的政府”,新公共行政认为公平正义才是人类良好治理的追求目标,数字治理理论认为人类良好治理的关键在于“颠覆性技术”的发展,后现代公共行政则认为人类的良好治理即是建构一种“话语民主的秩序”等。所有这些,都是人类美好生活与良好治理中的重要一环。对于我国而言,党的十九大报告指出了中国社会主要矛盾“已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,公共行政发展的最终追求目标即是实现人类的美好生活的良好治理,正如习近平指出的:“随时随刻倾听人民呼声、回应人民期待,保证人民平等参与、平等发展权利,维护社会公平正义,在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展,不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益,使发展成果更多更公平惠及全体人民。”[2]

    第二节 西方公共行政学的兴起、理论流派及发展阶段

    公共行政是人类最古老的活动,“从某种意义上说,只要有人群,有国家,有社会,就一定有公共事务和公共管理活动”。[3]尽管学术界将1887年威尔逊发表的《行政之研究》视为公共行政学作为一门独立学科的开端,但是事实上,公共行政与人类的其他学科一样,具有十分悠久的历史。只不过,公共行政作为一门独立学科之前的历史是与政治、经济、社会、法律等思想深深融合在一起的。古希腊古罗马的柏拉图、亚里士多德、西塞罗等就对城邦治理、政府体制的选择以及国家治理的艺术等进行了研究;即使在欧洲神权统治时期,但丁、马西略等不仅反对神权统治,也对世俗国家的治理进行了探索。文艺复兴时期的启蒙时代以来,许多政治思想家对政府管理进行了探索,如马基雅维里的《君主论》、霍布斯的《利维坦》、洛克的《政府论》、孟德斯鸠的《论法的精神》、卢梭的《社会契约论》、斯密的《国富论》等经典著作中蕴含着丰富的行政思想。而美国建国以来也出现了三大公共行政的传统:汉密尔顿的古典主义行政模式,即“大政府”传统;杰斐逊的浪漫主义行政模式,即“小政府”传统;麦迪逊的新古典主义行政模式,即“平衡政府”传统。

    虽然行政学作为一门独立学科最早出现于美国,但是美国的公共行政学也是舶来品,主要来源于传统的欧洲行政学。正如美国学者威尔逊在《行政之研究》中指出的:行政科学的博士都产生在欧洲,这门科学不是我们创造的,而是一门外来的科学。事实上,“行政学”一词最早出现在德国的文献中,德国学者斯坦因在1865—1868年出现的七卷本著作《行政学》中就从行政法的角度使用了“行政学”一词。1887年,威尔逊在借鉴了集权国家即德国与法国的行政学思想之后,发表了著名的《行政之研究》,标志着公共行政学作为一门独立学科诞生。此后,公共行政伴随着19世纪90年代到20世纪20年代美国进步时代(progressive era)的经济繁荣而快速发展,正如学者指出的:“公共行政学起源于美国,但是,更确切地说,美国公共行政学的理论源泉就在进步时代,美国进步时代的改革是美国公共行政学之‘根’。”[4]1990年古德诺出版了《政治与行政》,从“政治—行政二分法”视角进一步完善了传统公共行政;1911年泰勒的《科学管理》及后来韦伯的“理想官僚行政组织体系”分别从管理技术及组织结构方面完善传统的公共行政;1926年怀特出版了第一部行政学著作《行政学概论》,系统论述了公共行政的一般思想;而古立克和厄威克提出的“行政原则”使行政学进一步成为一个完善的体系。

    公共行政学作为一门独立的学科建立和完善之后,就进入了一个发展与繁荣时期,这一时期,各种理论流派相互批判、相互争论、相互交流与促进,共同推动着公共行政向前发展。1929—1933年的经济大危机,使得斯密的“自由主义政府学说”受到批评,公共行政的地位得到快速提升。1933年罗斯福上台后实施“新政”,即政府推行以“救济(Relief)、复兴(Recovery)和改革(Reform)”为核心的干预政策;1936年凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中提出了“政府干预主义理论”;1937年布朗洛报告(The Brownlow Report)进一步增强了总统的行政权力,要求“调查并特别报告总统履行美国宪法赋予他的行使行政权力的一项最重要的职责——即行政管理(administrative managemnet)”。[5]1938年巴纳德的“社会系统理论”、1941年福莱特的“动态行政学理论”等进一步拓展公共行政学的边界。

    第二次世界大战后,由于战争对人类造成巨大灾难,公共行政学者开始反思传统公共行政在面对社会问题时的缺陷。1947年西蒙出版的《管理行为》对传统公共行政进行了猛烈的批评,将传统公共行政的“政治—行政二分法”视为“行政谚语”,试图用“事实—价值”来取代“政治—行政二分法”并试图借鉴行为主义科学来构建其“逻辑实证主义行政学”;而罗伯特·A.达尔(Robert A.Dahl)也在1947年发表的《公共行政科学的三个问题》(The Science of Public Administration: Three Problems)中同样质疑了正统公共行政的基础及其作为一门科学的合法性,并从规范价值(Normative Values)、人的行为(Human Behavior)以及社会环境(Social Setting)三方面分析了公共行政的核心问题,指出“如果不具备下列条件,就不可能建立一门真正的行政科学:(1)清晰地界定规范价值的地位;(2)公共行政中的人性能得到更好地理解并且他的行为是可预测的;(3)通过比较研究发现超越国界及特殊历史经验的一般原则与原理”。[6]

    1948年沃尔多的《行政国家》一书则在批判传统行政学的同时也批判了西蒙的“行为主义(逻辑实证)行政学”,提出需要更加关注公共行政的“价值”而不是“事实”。而沃尔多与西蒙围绕着公共行政的学科地位、研究方法、价值追求等进行了长达半个世纪的争论,从而使公共行政陷入了可怕的“身份危机”和“合法性危机”。

    尽管公共行政存在诸多争议,但是公共行政并没有停止发展的步伐。1940—1960年美国“洛杉矶光化学烟雾事件”、1952年英国“伦敦雾霾事件”以及1955年“日本四日市污染事件”等环境危机促进了“行政生态学”的兴起。这一时期还由于美苏争霸,公共行政学的政策研究或者说决策理论研究成为热门,如林德布洛姆的“激进决策理论”以及此后的德罗尔的“逆境中的政策制定”、奎德的“政策分析理论”就是重要的反映。此外,这一时期由于研究公共政策的需要,经济学被作为一个重要的变量引入了公共行政的研究,出现了一个影响深远、理论众多的“公共选择学派”,如阿罗在1951年的《社会选择和个人价值》中提出的“不可能性定理”、布坎南的“政府失败学说”等。

    进入60年代,越南战争、种族骚乱、水门事件、公民权运行等使西方国家出现了一系列严重的社会、经济与政治问题,以“经济与效率”为核心的公共行政面临严重挑战,从而在罗尔斯《正义论》的基础上出现了以“社会公平”为核心的新公共行政运动。但是70年代以来特别是1973—1975年的经济危机使西方国家进入“滞胀”局面,危机的重要后果是造成西方国家普遍的三大危机,即财政危机、管理危机和信任危机。为了减轻政府负担和解决危机,英国自70年代末实行了“民营化改革”,采用合同承包等方式将公共服务外包给民营部门,实行“公私合作伙伴关系”。1981年美国里根总统上台后迅速推进国家经济政策的转型,减少国家对经济的干预,放权于市场和社会。里根总统在就职演说中就提出了“政府不能解决问题,它本身就是问题”的著名论断。为此,西方国家掀起了声势浩大的“政府再造运动”(Reinventing Government),试图运用私人部门成功的方法与技术来重塑政府部门,打破官僚制的“伊甸园”。政府再造直接影响了克林顿政府自1993年开始的长达八年的“重塑政府”运动,政府再造运动最终演变为影响全球的新公共管理运动。但是新公共管理理论过分重视“效率”与“经济”而忽视“公平”与“公民权”的主张受到猛烈批评,为此,新公共服务理论应运而生,新公共服务理论更加重视公民权、重视公共利益、重视公共服务,成为一种试图替代新公共管理的新理论。此外,政府改革过程中,还出现了一个新的理论,即治理理论,治理理论本身是很多概念、思想、理论与流派的大杂烩,如“政府未来的治理模式”“没有政府的治理”“公民治理”“新公共治理”“元治理”等,治理理论的核心主张是打破政府对公共服务的垄断,实现政府、市场与社会的多元合作治理,以满足多样化的社会需求。

    伴随着现代主义哲学向后现代主义哲学的转向,公共行政领域也发生了重要的转变。当公共行政的学者们聚集于现代主义公共行政时,后现代主义公共行政学者却将研究的视野转向了后现代主义公共行政学的研究。以福克斯、米勒、法默尔、麦克斯怀特等为代表的后现代公共行政学者借助后现代哲学理论猛烈批判了以理性、科学、技术、中心化为核心的现代主义公共行政,对现代公共行政的无情解构使得公共行政处于“身份危机”与“合法性危机”之中。后现代公共行政试图构建一种回归民主价值的“话语理论”,如福克斯和米勒提出的“公共能量场”就是典型的一例。此外,20世纪90年代后,随着信息技术与网络化的发展,“整体性政府理论”随之出现,它包括整体政府(Holistic Government)、全局型政府(The Whole-of-Government)、协同政府(Joinedup Government)等,整体政府理论试图克服治理过程中的碎片化,实现共治、整治、智治。而伴随21世纪全球化的发展及国际间竞争的加剧,一种古老而又新的理论出现,即国家能力理论,这一理论侧重于研究国家作为一个整体的治理能力,例如福山的“国家建构理论”,阿西莫格鲁与罗宾逊的“包容性制度与汲取性制度”理论,保罗·肯尼迪的“大国兴衰理论”,等等。此外,随着大数据、人工智能、云计算等颠覆性技术的涌现,公共行政在不断创新中出现了一些新的理论,如“数字化政府理论”“智慧治理理论”等。

    从上述可以看出,西方公共行政在数千年的发展与演化过程中,不断进行理论创新与突破,这个过程可以分四个阶段,即公共行政学成为一门独立学科前的公共行政思想阶段、公共行政的创立和完善时期的阶段、公共行政发展与繁荣时期的阶段以及公共行政创新与探索时期的阶段。在每一个阶段,公共行政的思想和理论创新总是伴随着制度创新、社会危机、技术突破或重大事件而发生的,是为探寻真实世界中的问题而寻求的解决方案,是为追求不同境况下的人类良好治理而贡献的不同制度安排,这些思想遗产构成了人类的共同文明成果。

    第三节 西方公共行政学的概念内涵、研究范式与研究视角

    一 公共行政的概念内涵

    从西方公共行政思想史的发展过程来看,公共行政的概念也是不断变化的,并且不同的学者有不同的理解。要理解公共行政的概念,首先需要区分公共行政(Public Administration)与行政管理(Administration Management)、公共管理(Public Management)的关系。从公共行政与行政管理的关系来看,二者都是以政府为核心对公共政策的执行与对公共事务的管理,本质区别不大。如果非要说有什么区别,那就是公共行政侧重于“公共”,注重行政过程的公共性;而行政管理则侧重于“管理”,注重行政过程的管理性。威尔逊的《行政之研究》、古德诺的《政治与行政》、怀特的《行政学概论》中使用的公共行政的英文单词是“administration”或“public administration”;而行政管理的英文单词则是“administration management”,罗斯福新政之后,美国对经济实行干预政策,充分体现了国家在经济过程中的作用,公共行政转向了行政管理。1937年由布朗洛(Louis Brownlow)、梅里亚姆(Charles E.Merriam)以及古利克(Luther Gulick)牵头提交的“总统行政管理委员会报告”(Report of the President's Committee on Administration Management)即布朗洛报告(The Brownlow Report)中使用了“Administration Management”一词,强调行政管理关注焦点在于“最高行政首脑及其职责、管理助理和参谋助手、组织体制、人员配备和财政制度,因为这些都是人民政府充分实现人民意志之必不可少的手段”。[7]

    从公共行政与公共管理的关系来看,二者既有区别也有联系。在西方国家,公共管理是伴随着20世纪70年代公共部门的民营化改革特别是新公共管理改革运动而流行起来的。人们在谈论公共行政的问题时,往往使用“public management”去替代“public administration”,这反映了“人们除旧布新的追求,要求用公共管理取代公共行政”。[8]事实上,较早使用公共管理一词的是“国际市政经理协会”(International City Manager Association),该协会于1926年召开了第十三次大会,提议将“City Manager Magazine”变更为“Public Management”(公共管理)。“公共管理”一词虽然提出较早,但是在很长时间内没有得到关注,直到20世纪70年代以来民营化运动、新公共管理运动以及此后的治理改革运动才受到重视,原因在于这些改革运动主张的治理主体多元化打破了政府是唯一主体的传统,使得主张多主体共治的公共管理开始流行起来。但是尽管如此,关于公共行政与公共管理的关系仍存在许多的争论:一种观点认为,公共管理从属于公共行政,是公共行政的一个技术子领域。如格拉哈姆(Hughes)认为,公共管理即是“关注效率、义务、目标实现及其他大量管理性和技术性的问题”。[9]另一种观点认为,公共管理是一个超越了公共行政的新的范式,如欧文·休斯就认为:“公共行政注重的是过程、程序和符合规定,公共管理涉及的内容则更广泛。一个公共管理者不仅仅是服从指令,他注重的是取得‘结果’和为此负有责任。……因此,使用‘公共管理’一词正在成为人们的偏好,‘公共行政’一词即使还未被丢弃,现在也似乎已经过时了。”[10]值得注意的是,尽管公共行政与公共管理存在差异,但是公共管理并不是要替代公共行政,也不是要否定公共行政,而是传承了公共行政关于“行政部分”的核心思想,只不过公共管理更加强调管理主体的多元性,二者在本质上并无很大差异,这就是为什么今天公共行政及公共管理两个概念都受到重视的原因。

    从西方公共行政思想史来看,学者们对公共行政的理解可谓五花八门,至少有以下几种代表性观点。

    一是从行政与政治的关系来理解公共行政的概念。如威尔逊在《行政之研究》中对“行政”使用的英文词汇是“administration”,在威尔逊看来,行政即是相对于政治而言的一个用语,“行政是政府最为明显的构成部分;它是行动中的政府,是政府的执行者、政府的操作者、政府的最外显的方面”。[11]古德诺继承了这一观点,将“政治”视为国家意志的表达功能,而将“行政”视为国家意志的执行功能,他指出:“在所有的政府体制中都存在两种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达和国家意志的执行。”[12]

    二是从多元行政观的视角来理解公共行政。例如罗森布鲁姆结合美国三权分立的特点,从政治、法律与管理的途径综合视角来理解公共行政的概念,他将公共行政定义为:“公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令,为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能。”[13]

    三是将公共行政视为一种语言。后现公共行政学者批判了现代公共行政关于理性、科学、技术以及中心化的概念,从后现代话语理论的角度来理解公共行政的概念,将公共行政视为一个话语、一种语言。当然,这里的语言不仅是语言学意义的语言,而且是一种后现代哲学意义的语言,正如法默尔指出:“语言不只是思维、认知和思想交流的工具。它也是构成我们世界观的观念、方法、直觉、假设和欲望的制造厂;语言构建了我们。”[14]

    四是将公共行政视为一种国家管理的艺术。例如胡德在《国家的艺术》中指出:“公共管理即‘国家的艺术’,可以松散地被定义为如何设计和运作公共服务部门并且细化政府执行部门的工作。”[15]

    五是将公共行政视为一个司法活动。持这种观点的学者将公共行政视为一种执行或司法活动,认为行政即是法律的执行。例如日本行政法学者南博方认为,“行政是通过认定具体事实、解释使用法律来实现的,行政必须始终一贯,具有连续性,整体上保持统一性”。[16]

    六是将公共行政视为分配社会稀缺资源的手段。詹姆斯·密尔从功利主义的视角出发,认为政府的存在是实现绝大多数人幸福的手段,为此就必须合理分配社会稀缺资源。他指出:“通过政府这一手段要实现的目标是:分配实现幸福所需的稀缺资源,以确保社会成员在总体上获得最大多数的幸福,防止任何个人或团体干涉这种分配或是使某个人获得少于他应有的份额。”[17]总之,行政学者们从政治、法律、社会、管理等视角来理解公共行政,使公共行政的概念处于不断变化之中,但是万变不离其宗,公共行政作为政府的重要职能,其核心是“公共性”,其目的在于实现公共利益,这一点与私人部门的行政有着本质的区别。

    二 西方公共行政学的范式转换与研究途径

    (一)公共行政的范式转换

    在公共行政思想史的演化过程中,出现了许多不同的范式转型,但这些研究范式在学界仍存在诸多争议,争议的焦点是这些范式能不能够称得上一种范式?这里的“范式”(paradigms)一词用托马斯·库恩(Thomas S.Kuhn)在《科学革命的结构》中的解释即是与“常规科学”密切相关的一个术语,它指“某些实际科学实践的公认范例——它们包括定律、理论、应用和仪器在一起——为特定的连贯的科学研究的传统提供模型”。[18]西方公共行政的学者们在研究公共行政的范式转换时,其中比较典型的是尼古拉斯·亨利提出的“六范式论”,尽管该范式也受到许多质疑。亨利根据公共行政的“定向”与“焦点”,将公共行政演化历程分为六个范式,如下。

    一是政治与行政的二分法(1900—1926年)。政治与行政二分法的范式以威尔逊在1887年发表的《行政之研究》为起点,威尔逊观察到“执行宪法比制定宪法来得更困难”,从而主张将行政从政治中分离出来,确立了“政治—行政二分法”的基础;1990年古德诺在《政治与行政》中进一步完善了“政治—行政二分法”的基础,指出政治是“国家意志的表达功能”,行政是“国家意志的执行功能”。“政治—行政二分法”范式的定向是“公共行政应该在哪里”,显然,该范式强调公共行政应该以官僚体制为中心。

    二是公共行政原则(1927—1937年)。公共行政原则范式以魏劳毕(Willoughby)的《公共行政原则》为起点,此外,“洛克菲勒慈善事业”(the Rockefeller philanthropies)起了推动作用,因为公共行政的重要事件几乎都受到它的影响。公共行政原则范式的定向可以在任何地方,原则就是原则,公共行政就是公共行政。

    三是作为政治学的公共行政(1950—1970年)。由于公共行政在20世纪40年代受到冷酷的理智批判,使得其敏捷地回到了政治学温暖的怀抱,其结果是公共行政学重新定向于政府官僚体制,但是缺乏相应的焦点。这一时期重视公共行政的案例研究,比较和发展公共行政兴起来了,政治科学的民主价值、公民参与等公共行政产生了深远影响。

    四是作为管理学的公共行政(1956—1970年)。由于公共行政在政治学系里处于“二等公民”的地位,公共行政学开始寻求替代途径,而管理学的选择成为公共行政学的可行途径,这是因为公共行政与私人部门的管理“在所有不重要方面基本相似”[19]。作为范式,管理学提供了焦点而不是定向,这种焦点就是技术、非常精细的技术,也就是管理学技术与方法在公共行政中的运用。

    五是作为公共行政的公共行政(1970—1990年)。这一范式的标志性起点是1970年全美公共事务暨公共行政院校联合会的成立,该联合会宣称公共行政日益成为一个独立的、有自我意识的研究领域。这样,公共行政又从政治科学与管理学领域脱离出来,并且这个趋势在现实中真实存在。重回公共行政后,公共行政摆脱了管理学“效率”概念的主导地位,公共行政着重于追求“公共性”,公共利益成为公共行政的核心属性。

    六是作为治理的公共行政(1990年至今)。“作为治理的公共行政”范式是伴随着治理理论的出现而兴起的,社会经济的发展使得很多公共问题具有了跨地区、跨领域、跨行业的属性,需要部门、行业、地区甚至国家之间的协同与合作,而治理强调主体的多元性和合作性,正适应了公共行政的发展需求。

    (二)公共行政的研究途径

    从西方公共行政思想史的演化过程来看,其研究途径丰富多彩,除了传统的“政治—行政二分法”途径外,还采取了“事实与价值”途径、P途径和B途径、行为主义途径、后现代主义途径、制度主义途径等。

    一是“政治—行政二分法”的研究途径。行政学作为一门独立的学科,其研究基础是建立在“政治—行政二分法”之上的。威尔逊于1887年将行政学从政治学中分离出来之后,就确立了“政治—行政二分法”的研究途径。1900年古德诺在《政治与行政》中指出政治即是国家意志的表达,行政即是国家意志的执行,从而进一步完善了“政治—行政二分法”的研究途径。此后,“政治—行政二分法”作为一种公共行政的研究范式尽管饱受质疑、指责和批判,但是这种研究途径直到今天仍未动摇。

    二是“事实—价值”的研究途径。由于“政治—行政二分法”途径不断受到批评,行政学者们试图寻求一种替代途径,而“事实—价值”的研究途径就是在这种情况下提出来。西蒙在《管理行为》一书中批判了“政治—行政二分法”没有确立一个公共行政价值的中立性,因为行政中也有决策等价值因素。因此,西蒙提出了用“事实—价值”来取代“政治—行政二分法”,试图确立公共行政的一个价值中立领域,即公共行政侧重于公共行政“事实”的实证研究。但是这一途径也受到了批评,批评者认为这一范式忽视了规范性价值在公共行政中的地位。

    三是公共行政研究的P途径和B途径。波兹曼(Bany Bozeman)在《公共管理:艺术的现状》中提出了公共行政研究的两种途径,即“P途径”和“B途径”。“P途径”即是政策分析的途径,它认为公共组织与私人组织在所有不重要的方面是相同的,但是公共行政侧重于公共性,因此,公共政策的分析要以公共利益为核心目标;而B途径即是商业管理的途径,它强调公共部门的管理与私人部门的管理具有相通性,因此,主张在公共部门中引入私人部门的管理理论、方法与技术,以实现效率的目标。

    四是管理、政治与法律的研究途径。罗森布姆在《公共行政学:管理、政治和法律的途径》中认为公共行政的研究有本条途径,即管理的途径、政治的途径与法律的途径,他说:“公共行政的研究有三条相对分明的途径,各自对公共行政有不同的阐述。一些人把公共行政视作一种‘管理行为’(management endeavor),与民营部门的运作相类似,另外一些人则强调公共行政的‘公共性’(publicness),从而关注其政治层面;还有一些人注意到了主权、宪法及管制实践在公共行政中的重要性,从而把公共行政视作一种法律事务。三种不同的研究途径,对于公共行政运作,倾向于强调不同的价值和程序、不同的结构安排,亦用不同的方法看待公民个人,而每一个途径对如何发展公共行政知识亦有各自不同主张。”[20]

    五是生态学及物理学的研究途径。里格斯的《行政生态学》将生态学的方法理论引入公共行政的研究之中,从而创建了“行政生态学”,并认为行政生态学是研究“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的一门行政学分支学科。此外,里格斯还用物理学的光谱折射现象来研究公共行政,从而提出了三种行政模式:一束光线在进入棱镜之前是白色的,象征传统农业社会的融合型行政模式;当光线进入棱镜之中时,象征过渡社会的棱柱型行政模式;当光线从棱镜中衍射出来时,象征分工细密的工业社会的衍射型行政模式。

    六是经济学的研究途径。这是公共行政领域最常见的一种研究途径,也即采用经济学的理论假设、概念框架、分析方法及技术来研究公共行政。例如公共选择理论将经济学的理论假设引入公共部门,认为除了经济的市场外,政治和政府也是一种选择性的市场,政府也会因为追求自身利益最大化而导致“政府失灵”。而新制度主义经济学则避开了主流经济理论的“经济人”假设,侧重于从交易成本、产权、制度等方面来研究公共行政,新制度经济学提出的制度移植理论、制度变迁理论、制度创新理论等都对公共行政产生重要影响。

    七是行为主义研究途径。行为主义起源于20世纪20年代发生在西方电气公司著名的“霍桑实验”,它是在反思泰罗“科学管理”思想的基础上发展起来的。霍桑实验开启了对人的行为的研究,人的作用开始受到重视,梅奥在霍桑实验的基础上提出了“人际关系学说”,后来演变为行为主义科学。西蒙的《管理行为》将行政主义科学引入公共行政的研究中,从而创建了“行为主义行政学说”,使公共行政学正式成为一门实证科学。

    八是后现代主义研究途径。随着后现代主义思潮的出现,以福克斯、法默尔等为代表的后现代公共行政学者将后现代主义的哲学思想引入公共行政领域,从而产生了“后现代公共行政”。后现代公共行政解构了现代主义公共行政的理性主义、特殊主义、科学主义、技术主义、中心主义等思想,试图构建起符合后现代的去中心化、去权威化、去理性化、去科学化的民主治理理论。如福克斯在《后现代公共行政》中提出的“公共能量场”即是一个表演公共政策话语的场所,公共政策在这里制定和修订,公共政策的制定和修订过程同时是具有不同意向性的政策话语在某一重复性实践的语境中为获取意义而相互斗争的过程,在这里,没有一个意义先天地是真的或者说是本体论地确定的。

    九是制度主义的研究途径。制度主义的途径主要是运用制度的方法来研究公共行政,包括制度起源、制度构成、制度功能、制度变迁、制度移植、制度创新等。如科斯的交易成本理论、诺斯的制度变迁理论、彼得斯的新制度主义等。

    十是网络主义的研究途径。随着互联网及颠覆性技术的发展,特别是大数据、人工智能、云计算等新兴技术的出现,为公共行政的研究提供了新的途径。一些学者运用网络技术来进行公共行政的数据收集、数据分析、数据处理等,从而形成了网络主义的研究任务。如智慧治理理论、数字治理理论、政策网络理论、神经网络模型等。

    第四节 西方公共行政学的学术争论、发展主线与发展动力

    一 西方公共行政思想史中的学术争论

    在西方公共行政思想史上,发生了许多有趣的学术争论,可以说,公共行政的发展史,也是一部学术争论史;这些学术争论的主题,也成为公共行政的发展主线。总体看来,西方公共行政思想史上影响比较大的学术争论至少有以下几个。

    (一)“西—沃”之争

    “西—沃”之争,即西蒙与沃尔多关于公共行政学的争论。西蒙与沃尔多分别于1947年和1948年出版了《管理行为》和《行政国家》两部著作,在这两部著作中,西蒙主张引入逻辑实证主义,重建一门以效率为导向的行政科学;沃尔多则注重将民主等规范价值引入公共行政中,强调公共行政学就是一种政治理论。由于这两部著作的观点、方法与旨趣截然不同,两人产生了激烈的争论,从而掀起了历史上长达半个多世纪的“西—沃之争”。这场争论始于沃尔多1952年在《美国政治科学评论》发表一篇题为《民主行政理论的发展》的论文,其中脚注对西蒙的“逻辑实证主义方法论”进行了批评,西蒙很快作出回应并反击,从此拉开了争论的序幕。争论主要集中于学科定位、哲学方法、价值取向三个方面,西蒙认为自然科学完全可以应用于公共行政从而建立一门行政科学,行政科学坚持实证、实证主义方法,其价值导向是效率为主;而沃尔多则反对将公共行政视为一门科学,而认为它只是一种政治理论,其研究方法是规范性的,并且认为效率自身不是一个价值观,效率只有根据目的才能定义,“效率的描述性或客观性的含义,只有在一个被有意识地坚持的价值框架里,才是有效的和有用的”。[21]

    (二)“芬—弗”之争

    “芬—弗”之争,即赫尔曼·芬纳(Herman Finer)和卡尔·弗里德里克(Carl Friedrich)关于公共行政民主合法性地位的争论。“芬—弗”之争的焦点在于,运用公共行政的裁量权执行公共政策时是否需要责任心。弗里德里克认为行政活动作为一种具有自由裁量权的具体活动,其存在一定程度的不负责任是在所难免的。他说:“即使是在最好的安排下,行政活动中的大量的不负责任的行为也是难以避免的。”[22]在弗里德里克看来,由于现代政府的复杂性,代理人与委托人之间达成一致的协议只能是部分的、不完全的,一旦考虑到选民与立法机构,那么显而易见的是,除非通过详尽的技术清楚地阐明公共政策许多不同阶段的活动及其目的,否则这些委托人不可能有效地确保公共事务行为是负责任的。因此,公共行政中所面对的真正问题不是要控制行政人员的行为,相反,更为重要的是确保任何有效的行为,负责任的行为就是政府官员对实现政府的目标采取必要的主动,并消除议会对行政官员进行钳制的威胁。而芬纳则对弗里德里克的观点进行反驳,芬纳认为必须对行政人员加以“纠正和惩罚”来确保责任,“人们(行政人员只是他们中的特殊)必须受监督;如果不通过惩罚的威胁让他们担负起责任,他们就会无法无天”。[23]

    (三)“哈—葛”之争

    “哈—葛”之争,即拉夫尔·哈默尔(Relph P.Hummel)与查尔斯·葛德塞尔(Charles T.Goodsell)关于官僚制之争。公共行政学创立之初,韦伯就提出了“理想的官僚行政组织体系”,官僚制成为政府组织结构的基础。但是随着社会的不断发展,“官僚制”由于自身的低效率、僵化、缺乏灵活性等而受到广泛的批评,正如葛德塞尔指出的:“官僚制在学术界(至少在大多数人看来)的名声是臭名昭著的,它被经济学家、社会学家、心理学家、政治学家,甚至是公共行政和公共政策的学者所诟病。官僚人员被认为是工作业绩差的群体、预算是最大化者、庞大的蚁群和帝国的营造者,他们残忍地压迫自己的员工和他们的服务对象。”[24]在这些反官僚制的学者中,哈默尔就是著名的一员。哈默尔认为,葛德塞尔对官僚制的辩护会对官僚们(或更准确地说是对公务员)造成伤害,因为许多公务员陷入了一种两难困境中,他们想把工作做好,但他们在官僚体制类型的机构中工作,受到制度和规章的限制。在哈默尔看来,正是因为我们是反官僚体制的,我们才是公务员;如果没有对官僚制的批评,就不会有人提议并培育后官僚制组织,如果没有官僚制的批评,就不可能导入高效管理与团队合作。而葛德塞尔认为哈默尔的批评是站不住脚的,因为他们并没有提出替代官僚制的模式,并没有促使官僚制“向官僚制转变”。葛德塞尔反驳道:“反官僚主义理论家的根本错误在于他们进行了这样的推演,即只要形式上是官僚制(如科层制、规则等)的,组织就会自动地禁锢工作人员,压榨顾客,并干出其他令人讨厌的事情。当然,这一假设是胡说八道。”[25]在葛德塞尔看来,对官僚制的刻板印象是由人们的误解造成的,官僚制的恶被过分夸大了,事实上,现实中的官僚制仍然在富有效率地运转。他说:“尽管每天都有人在对我们强化那些政府行政人员的负面形象,但当我们在日常生活中接触这些行政人员时,他们的举动却和我们原先因受到引导而预计的有着很大的不同。不管是前面说到的税务人员、警察、海关官员,还是农业部的检查人员,都表明我们很可能会遇到一些辛勤工作并为大众的利益着想的行政人员,他们一点儿也不炫耀权势,反而表现得彬彬有礼并且幽默诙谐,他们会竭尽全力来帮助我们。然而这些人的薪水并不高。他们每天做着枯燥、困难,甚至是危险的工作。”[26]

    (四)“特—弗”之争

    “特—弗”之争,即拉里·特里(Larry D.Terry)与霍华德·弗兰特(Howard L.Frant)关于“企业化政府”的辩论。20世纪70年代末80年代初以来,伴随着西方经济危机的发展,西方国家普遍陷入严重的财政危机、管理危机和信任危机,此时的政府就如里根总统说的“政府不是我们问题的解决手段,政府就是问题本身”。为了解决危机,一些国家掀起了“政府再造”运动,试图引用私人部门成功的管理理论、技术与方法来重塑政府部门,建立“企业化政府”,推进公共服务的“公私伙伴关系”,“政府再造”运动在新管理主义的推动下,逐渐发展成为影响全球的“新公共管理运动”。但是新公共管理理论也受到广泛的批评,除了登哈特、葛德塞尔对新公共管理提出批评外,还有其他学者提出了不同的批评。例如在特里看来,这场以“新管理主义”为信念的新公共管理运动的声音对民主治理构成了威胁,并且企业家模式也是可疑的。他指出:“当新公共管理迅速地发展到高潮时,这些声音变得越来越大了。但是,这些声音的刺耳的、高声调的特质并不能阻止我们听到公共企业家精神隐含的危险的警号声。当从民主治理的角度来看时,这些危险就是真实存在的。此外,被这种构成解放型管理和市场导向的管理之基础的新管理主义培育和滋养出来的企业家领导也有些令人讨厌的特征。”[27]然而在霍华德看来,特里所描绘的那种新公共管理对民主构成威胁的意识形态并不存在,特里认为新管理主义者是自利的、机会主义的革新者和极端变化的冒险主义者,这是完全的误解,是一种“怪异”的幻想。事实上,霍华德认为,就代理理论来说,管理者要比民选官员更能了解项目现场的操作情况;并且人们不能假定政治家总会是公民最完美的代理者,在这种情况下,管理者别无选择,唯有成为企业家。

    总之,正是西方公共行政发展史上的这些争论,一方面使公共行政学面临着可怕的“身份危机”(identity crisis)和“合法性危机”(legitimacy crisis);另一方面也不断推动着公共行政理论与实践创新与超越。

    二 西方公共行政的发展主线

    事实上,西方公共行政思想史中学术争论构成了公共行政的发展主题或发展主线。这些主线至少可以用下面几个方面来归纳。

    (一)政治还是行政

    公共行政学建立之初,就是建立在“政治—行政二分法”的基础之上的,威尔逊将行政从政治中分离出来,古德诺进一步完善了“政治—行政二分法”,行政学作为一门独立学科才得以实现,西方国家建立中立的文官制度,将文官分为政务官与事务官,事务官保持中立以维持政局稳定性,这些就是以“政治—行政二分法”为基础的。但是围绕着政治还是行政,学者们展开了长期的争论,争论的核心问题是:行政与政治到底能不能分开?如果能分开,能分开到什么程度?一些学者认为只有“政治—行政二分法”是行政学独立的基础,因此,行政完全可以独立于政治;但是许多学者对“政治—行政二分法”持批判态度,西蒙认为“‘政治—行政二分法’没能确立一个构建行政学所需的价值中立领域,因为行政者卷入了政策功能和价值考虑”。[28]而沃尔多认为,不管是对事实的描述还是对改革的谋划,“政治—行政二分法”都是不适当的;而新公共行政学派则认为政治与行政的分离纯粹是一种虚幻的理论。

    (二)事实还是价值

    事实与价值或者说实证与规范哪个更重要?西蒙在《管理行为》中认为行政学应该坚持价值中立,严格区分事实和价值,在此基础上采用行为主义方法研究行政活动的具体事实,而不是事先提出价值目标,然后根据这种价值前提来“缘木求鱼”。在公共行政发展过程中,学者们提出的实证主义、实用主义、工具主义、功利主义、实验主义、经验主义等,都属于事实研究的范畴。但是沃尔多则坚持规范研究,认为“公共行政学的定向是价值而不是事实,即使它不能清晰地看到或陈述这些价值”。[29]此外,事实与价值之间的纷争一直没有停止,直到今天仍有争议。

    (三)市场还是政府

    市场与政府的关系涉及的问题是:市场与政府在公共行政过程中各自发挥着什么样的作用?政府在公共服务中是否可以引入市场机制?政府在多大程度上可以干预市场?自从斯密1776年在《国富论》中提出“自由主义政府学说”后,政府在经济发展中充当“守夜人”的角色;1929—1933年的经济危机打破了政府充当“守夜人”角色的神话,罗斯福新政发现了政府在经济中的主导地位,而凯恩斯在《货币通论》中提出的“政府干预主义理论”结束了放任自由的市场主义。市场与政府的关系之争还体现在20世纪70年代末80年代初以来的新公共管理运动中,新公共管理主张引入市场机制以及服务外包的方式来推进“公私合作伙伴关系”;而新公共服务、新公共行政以及为官僚制辩护的学者们认为公共管理与私人管理有着本质的区别,并且没有切实的证据“表明公共组织在管理效率上比私人组织低”。[30]

    (四)效率还是公平

    效率与公平的关系进一步讲即是效率、经济、效益与公平、平等、正义等之间的关系。西方公共行政思想史可以说是一部效率与公平价值的博弈、平衡与融合的发展史。公共行政自成立之初,就是以效率为中心,威尔逊在《行政之研究》中就指出行政学的研究目标与任务之一即是“发现政府怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的财力、精力完成这些正确的事情”。[31]此后,西蒙的行为主义行政学、企业化政府理论、新公共管理等都主张公共行政以效率、经济与效能为中心。然而对效率的追求可能损及社会公平、民主、法律的价值,因而凡以“效率”为核心的公共行政理论受到猛烈的批评。例如新公共行政在批判效率主义的基础上提出了以“社会公平”为核心的公共行政,其代表人物弗雷德里克森指出:“传统和古典的公共行政不外乎试图回答下列问题:(1)我们怎样才能利用可用的资源提供更多或更好的服务呢(效率)?(2)我们怎样才能在节省支出的同时保持我们的服务水平呢(经济)?而新公共行政则要添加这样一个问题:这种服务是否增进了社会公平(social equity)?”[32]事实上,公平、平等、正义的价值可以追溯到古希腊古罗马时代,亚里士多德就认为城邦的目的是追求正义和善业,他指出:“所有城邦都是某种共同体,所有共同体都是为着某种善而建立的。”[33]而柏拉图则批驳了那种“强权即是正义”的观点,指出“没有一门科学或技艺是只顾到寻求强者的利益而不顾及它所支配的弱者的利益”。[34]就作为平等的公平而言,卢梭认为平等即是“就权力而言,则它应该不能成为任何暴力,并且只有凭职位与法律才能加以行使;就财富而言,则没有一个公民可以富得足以购买另一人,也没有一个公民穷得不得不出卖自身”。[35]

    (五)公共还是私人

    公共管理是追求公共利益还是私人利益?公共管理可以借鉴私人部门的管理技术与方法吗?一些学者认为,公共管理的核心思想在于其追求公共利益,它与私人管理有着本质的区别,因此私人部门的管理方法与技术并不适应于公共部门;另一些学者认为,公共管理与私人管理作为一种管理方法在本质上是相通的,私人部门的管理理论、方法与技术完全可以嫁接到公共部门,形成公私合作伙伴关系。

    (六)官僚还是民主

    官僚制与民主的冲突是公共行政思想史一个不可回避的重要话题。自韦伯提出理想的“官僚行政组织体系”之后,官僚制就成为学者长期关注的重要对象,并发挥过重要的作用。对待官僚制也出现两种态度,一种是为官僚制辩护,例如葛德塞尔在《为官僚制正名》中就指出官僚制虽然复杂但是往往可靠,官僚制的负面形象是人们的误解造成的;另一种态度是大部分学者对现代官僚制的批判,认为它是无能的和反民主的。例如文森特·奥斯特罗姆在《美国公共行政的思想危机》中就认为要克服公共行政面临的“合法性危机”,就要来一场“哥白尼式的革命”,实现公共行政从官僚行政向民主行政的范式转换,也即通过宪政体制“使民主制行政持续地成为普遍的公共行政模式,与官僚制行政相对”。[36]

    (七)集权还是分权

    集权与分权也成为西方公共行政的一条重要主线,早在美国建国之初,就产生了集权与分权之争。美国开国元勋汉密尔顿倾向于联邦集权,他认为如果一个联邦国家没有一个集权的联邦政府,那是一个非常可怕的景象。汉密尔顿相信只有一个牢固的联邦才能保护各州的和平与自由,因此他坚定不移地“要求赋予中央政府无上权威的目标”。[37]而杰斐逊则反对汉密尔顿的联邦集权,杰斐逊认为分权是一条公理,好的政府将实现最大程度的分权以便成功地执行公共政策和保护人的自由。在杰斐逊看来,“只有分权的政府才是自由的政府,并且是最具活力的政府”。[38]行政学独立出来后,法约尔将集权与分权视为一条组织的原则,而沃尔多在《行政国家》一书中则将集权视作一种“教条”,并指出集权与分权出现了一种“折中”的趋势,以调和二者的矛盾。

    (八)科学、事业还是专业

    公共行政到底是科学、事业、专业还是其他?这一问题贯穿着公共行政思想史的演化过程。例如西蒙就将公共行政学视作一门科学,而沃尔多则倾向于将公共行政学视为一门专业,虽然它在严格意义也称不上一门专业。而弗雷德里克森则在《新公共行政》中倾向于认为公共行政是一个专业,他说:“公共行政未必是一个学科,也不应该是一个学科。即使公共行政不是一个专业,但它必定已经具备了一个专业的许多特性;而且,如果说公共行政不是一个跨学科的领域,那么或许根本就不存在这样的东西。”[39]而小劳伦斯·E.林恩(Laurence E.Lynn,Jr.)在《公共管理:艺术、科学还是职业》中不仅将公共管理视为一门实践性很强的艺术(Art)与科学(Science),更将其视为一种与官僚行为紧密联系的职业(Profession)。

    三 西方公共行政学发展的动力

    (一)经济社会危机的推动

    经济社会危机是推动公共行政理论与实践不断向前发展的重要动力来源,每一次危机都意味着传统的思想、经验与方法遇到了困难,需要新的理论与新的方法来解决危机,从而推动了公共行政理论的不断创新与超越。在西方公共行政思想史上,发生了很多次的经济社会危机,1929—1933年的经济危机,就使学者们反思斯密“自由主义政府学说”的缺陷,从而推动了罗斯福新政和凯恩斯“政府干预主义理论”的兴起;20世纪60年代的越南战争、种族骚乱、水门事件、公民权运行等社会危机促使学者们反思传统以“效率”为核心的公共行政的不足,从而兴起了以“社会公平”为核心的新公共行政。此后,福利国家的财政危机、管理危机、信任危机又催生了影响全球的借鉴私人部门管理方法与技术的民营化浪潮及新公共管理运动。

    (二)技术革新的推动

    每一次技术革新,都蕴含着重大改革的萌芽,成为推动公共行政新理论、新思想、新范式、新方法出现的最常见契机。人类历史经历过三次工业革命,每一次都对公共行政产生深远的影响。第一次工业革命发生于18世纪中叶到19世纪末,以蒸汽机的发明与应用为核心特征进入“蒸汽时代”,带来了市场的繁荣,政府的角色成为“守夜人”,斯密的“自由主义政府学说”以及“道德情操论”就出现于这一些时期。第二次工业革命从19世纪末到20世纪初,以标准流水生产线和规模化生产为特征进入“电气时代”,这一时期行政学开始创立,并产生了泰罗的科学管理、法约尔的工业管理与一般管理等思想。第三次工业革命始于20世纪60年代,以计算机、数字技术为核心特征进入“信息时代”,这一时期公共行政进入繁荣发展阶段,涌现了新公共行政理论、新公共管理理论、新公共服务理论、新公共治理理论等。进入21世纪,物联网、大数据、人工智能、云计算、高级智能机器人等颠覆性技术的出现使人类进入了“数字时代”,学者们称之为第四次工业革命,与前三次革命相比,第四次工业革命是“以往工业革命发生速度的10倍,规模的300倍,影响的3000倍”。[40]并且在第四次工业革命背景下,“创新的发展速度和传播速度比以往任何时候都快”[41],这对政府治理创新提出了重大挑战,“智慧治理”“智能治理”“数字治理”等成为这一时期的重要特征。

    (三)社会思潮的推动

    从系统的角度来看,公共行政作为一个系统,是社会大系统的一个组成部分。因此,每一次重大社会思潮或政治思潮,都会对公共行政产生重要的影响。19世纪出现的三大社会思潮,即自由主义、保守主义和社会主义,都对公共行政产生重要影响。自由主义相信理性的力量,尊重人性和市场机制,从而产生了自由主义的政府学说和借鉴市场力量并信奉管理主义的行政理论。保守主义起源于古希腊古罗马,兴起于18世纪末19世纪初,是与卢梭的激进主义相对的一种相对保守的政治思想,柏克(Burke)是保守主义思想和观点的集大成者,被公认为是保守主义的鼻祖,保守主义保守什么呢?概括说即是保守自由的传统价值、反对极端民主和权力专制、反对激进主义和理性主义、弘扬个人自由、信奉自由市场经济能产生自由和繁荣,但是与理性倾向的自由主义不同,保守主义的自由是建立在秩序基础上的自由,正如柏克指出的:“我所指的自由是与秩序联系起来的自由,自由不仅与秩序和美德并存,而且没有后两者就没有自由。”[42]这一点与哈耶克在《致命的自负》中提出的“自发扩展的秩序”有异曲同工之妙。保守主义对西方公共行政的影响体现为,公共行政不仅追求自由民主的宪政价值,还要追求以秩序为核心的制度价值。而社会主义起源于空想社会主义,马克思和恩格斯将其发展成为科学社会主义,其核心思想是强调集体主义、强调共同体的平等和互助、强调对财产进行调控、强调对人类苦难的同情等。社会主义思潮对西方公共行政发展的影响是:强调公共行政是一项集体行动而不是单个人的行动、强调公共行政的适当集权、强调公共行政满足民主需求、强调公共行政的人性化等。此外,20世纪60年代以来人类开始进入后现代时代,相应地出现了后现代主义思潮(postmodernism),后现代主义思潮的核心就是反理性主义,并表达了对科学主义、技术主义、中心权威的怀疑,正如戴维·哈维在《后现代的状况:对文化变迁之缘起的探究》中指出的:“分裂,不确定性,对一切普遍的或‘总体化的’话语(为了使用受偏爱的词语)的强烈不信任,成为后现代主义思想的标志。”[43]后现代主义对公共行政的影响是:福克斯和米勒在《后现代公共行政》中运用后现代主义的方法研究公共行政,提出了公共行政基于民主治理的“话语”理论;法默尔则将后现代状况下的公共行政理论视为一个语言、一个话语;而麦克斯怀特则发现后现代状况下公共行政陷入了理性主义的“合法性危机”,指出公共行政“与其说是像是一个功能不良的系统,不如说是一个更大的功能不良系统中‘被确诊的病人’,这不仅包括它的父辈学科政治科学,而且包括一般的社会科学以及管理科学本身”。[44]

    (四)政府更迭的推动

    推动公共行政发展的还来自政府的更迭,包括政府解体、政体更替、政府班子更换等。在洛克看来,政府解体有两种方式,一种是政府因外敌入侵而解体;另一种是政府因内溃而解体。政府解体会导致新旧思想冲突、斗争与创新,新思想会对现有政府进行批判,而现有政府则会进行守成和巩固以应对危机,这些都会推动公共行政理论的创新。霍布斯的利维坦、马其雅维里的君主论、卢梭的社会契约论等,都是新旧思想冲突的产物。政体形式的更迭也会导致公共行政思想的创新,柏拉图认为政体可以分为荣誉政体、寡头政体、民主政体、僭主政体、贤人政体五种,其中由哲学王治理的“贤人政体”最好;而亚里士多德将政体分为六种——君主制、贵族制、共和制及其反面的僭主制、寡头政体、平民政体,亚里士多德认为共和制最好,最可容忍的政体是平民政体;而西塞罗则认为最好的政体是混合政体,而最不认同的政体是民主政体,因为民主政体里“必然是自由到处泛滥,以致不但所有的家庭都没有主人,而且这种无政府的邪恶甚至扩散到家畜,一直到最后,父亲畏惧他的儿子,儿子嘲笑他的父亲,所有的羞耻感都没有了,所有的人都绝对自由,公民与外邦人之间也没有区别”。[45]此外,当政府班子更换时,也会推动公共行政的创新,这里因为当两党或多党进行竞争时,其施政方针总是有差异的,不同的政党上台会导致不同的施政方针,从而导致公共行政的研究旨趣也会发生重要变化。

    (五)公共行政实践的推动

    理论是灰色的,实践之树常青。从西方公共行政学的发展历程来看,公共行政的研究是以问题为导向的,而公共行政实践中的公共问题千变万化,极其复杂,并且不同的公共问题有不同的解决途径,而同一个公共问题也有不同的解决方法,从而推动着公共行政理论的不断创新与超越。例如为了解决经济危机,出现了“国家干预主义理论”;针对20世纪70年代以来财政危机、管理危机和财政危机,出现了“企业化政府”理论;针对国家治理失败问题,出现了“国家能力理论”;针对全球公共问题的日益增多,出现了“全球治理理论”等等。

    此外,公共行政的发展还受到对人性不同理解的推动。“人性”始终是西方公共行政学不可回避的重要话题。从亚里士多德的“人是天生的政治动物”到斯密的“人性自利”、从霍布斯的“人人相互为战”到布坎南的“政治市场”、从马基雅维里的“人性恶”到麦迪逊的“人的两面性”,深刻反映了对人性的不同理解是推动公共行政不断创新发展的重要力量。正如休谟指出:“显然,一切科学对于人性总是或多或少地有些关系,任何学科不论似乎与人性离得多远,它们总是会通过这样或那样的途径回到人性。”[46]


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