绪论

公共行政的历史和人类的历史一样悠久，沃尔多在探寻公共行政的历史根源时指出：自历史之初就有了公共行政的研究。人类数千年兴衰的历史，也是一部公共行政不断追寻人类良好治理及美好生活的历史。尽管公共行政作为一门独立的学科被公认是1887年威尔逊在《行政之研究》中提出的，但是我们将研究的视野拓展到了两千多年前的古希腊古罗马时代，并选取了公共行政领域二十余个理论与思想流派以及六十多位行政思想家进行研究。从两千多年来公共行政发展的时空来看，各种公共行政的思想、理论与流派相互碰撞、相互批判、相互吸纳，从而组成了一部琳琅满目、异彩纷呈的公共行政演化史。“凡学不考其源流，莫能通古今不变；不别其得失，天以获从入之途。”研究公共行政思想产生、发展和演进规律，聆听千百年来智者们探索治国之道、经世之理、强国之智和富民之术，对于推进中国公共行政理论与实践的创新和超越，具有重要的启示意义。

第一节 为什么要学习西方公共行政思想史？

格拉登（Gladden）在《公共行政的历史》中指出：从公共行政的历史经验中可以获得很多好处。当前，特别是在后疫情时代价值冲突的背景下，中国公共管理面临着构建本土化话语体系的巨大机遇和挑战。对于构建中国特色社会主义公共管理的理论体系和知识体系，并展现中国之治下的中国经验、中国方案与中国智慧，具有重要的价值。

学习西方公共行政思想史至少有以下几方面的必要。

从国家治理的角度讲，学习西方公共行政思想史是推进国家治理体系与治理能力现代化的需要。2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，指出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是：“到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二○三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”西方公共行政学自古罗马古希腊、文艺复兴以来有关于国家政体更迭的研究以及关于国家治理兴衰历史经验的研究，这些优秀成果为我国实现国家治理体系与治理能力的现代，也具有重要的参考价值。

从政府的角度来看，学习西方公共行政思想史是掌握政府运作规律、挖掘中国治理优势的需要。西方公共行政学关注的焦点是如何追寻和实现政府的良好治理，不管是汉密尔顿关于“大政府”的治理还是杰斐逊关于“小政府”的治理抑或麦迪逊关于“平衡政府”的治理，不管是协同型治理还是整体治理性、也不管是以制度为核心的治理还是以人为核心的民主治理，虽然都以西方国家为参照物，但是这些公共管理的经验对中国政府治理的完善也具有重要的启示意义。这种启示意义就在于政府可以获得如下经验：知道政府是如何运作的；知道政府在什么情况下需要变革；知道政府与市场的关系是如何演变的；知道政府与民众的关系如何定位；知道政府的核心职能是什么；知道技术进步对政府有怎么样的影响；知道公共政策的制定如何实现科学化与民主化；知道政府追求的核心价值是什么；知道政府如何实现良好治理和人们美好生活；等等。此外，通过对西方公共行政学的治理批判的研究，我们也可以认识到西方国家的政府治理方面也存在诸多问题和缺陷，这一方面可以使我们吸取教训，在政府治理方面少走弯路、减少失误；另一方面可以坚定信仰，在比较优势中充分挖掘中国公共管理的“价值优势、制度优势、能力优势、文化优势以及治理优势”^[1]。

从个体的角度来看，学习西方公共管理思想史是完善公共行政知识体系并培养批判与创新精神的需要。任何一门学科，就和任何一个人或任何一个组织一样，要了解它，最好的方法之一就是考察其历史演化的背景与规律，以便更好地洞察现实。不管是公共管理专业的学生还是非公共管理专业的读者，都或多或少需要与政府打交道。这是因为政府的公共服务无处不在，从生老病死到医疗、交通、就业、疾病防治、法律遵守等，都需要与政府打交道。所以学者们将整个社会分为三个部门，即政府、企业和非营利组织。对于从事公共管理专业的决策者、管理者、研究者以及学生来说，学习西方公共管理思想史，不仅可以拓展知识视野，提高理论修养；更重要的是：可以获得一种社会极为稀缺的批判精神和创新思维能力。从西方公共管理的历史演化过程中，各种理论层出不穷，其中有两个重要的力量，即批判与创新精神。举个例子：当学者们都在批判官僚制的低效与无能时，葛德塞尔提出了要为“官僚制正名”，提示人们没有证据表明私人部门的效率一定比公共部门的要高；当很多学者高举理性、科学、技术至上的观念来推进公共行政时，后现代公共行政的学者们却对这些概念进行了无情的解构；当风靡全球的新公共管理理论主张运用企业化的方法来重塑政府时，新公共服务却提出了猛烈的批判，指出民主、公平、正义才是公共行政的终极价值。因此，只有培养一种批判与创新的精神，才能推动任何学科的创新与超越。

从国际交流来看，学习西方公共行政思想史是促进公共行政国际交流与合作的需要。长期以来，国际公共行政的话语讨论是以西方国家的公共行政为核心的，这是因为西方国家的公共行政研究占据了主导地位。这种情况现在有了转变，很多学者开始关注中国真实世界中的公共行政话语，深刻挖掘和总结中国之治下公共行政的理论与实践经验，这无疑越来越使中国公共行政的话语走向了国际舞台。学习西方公共行政思想史，一方面可以在批判性地学习西方公共行政知识体系时更好地进行国际公共行政的学术交流；另一方面，在学习西方公共行政思想中经验教训的同时，更好地推动中国公共行政理论与实践的创新与超越，可以有效地开展为全球治理贡献中国智慧和中国方案。