原标题：时代境遇下“金砖”国家职业教育与培训变革：经验与借鉴

　　作者简介：张蔚然，石伟平，华东师范大学，上海 200062 张蔚然(1992- )，女，河南周口人，华东师范大学职业教育与成人教育研究所博士生，主要从事比较职业教育研究； 石伟平(1957- )，男，上海人，华东师范大学职业教育与成人教育研究所所长，教授，博士生导师，主要从事比较职业教育研究。

　　内容提要：金砖国家在当前发展职业教育与培训的过程中，面临着贫富差距不断加大、技能短缺、青年失业等共同的时代挑战。为应对这些挑战，其他金砖国家进行了一系列变革。其共同经验可为我国提供借鉴，从推进国家资格框架的构建、理顺职业教育治理结构、推进职业教育与培训回归工作世界、完善劳动力市场信息监测机制等方面进行改革与创新。

　　关 键 词：金砖国家 职业教育与培训 教育变革

　　标题注释：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“职业教育办学模式改革研究”(10JZD0040)。

　　中图分类号：G719.20 文献标识码：A 文章编号：1674-5485(2017)11-0087-06

　　纵观以往的职业教育与培训比较研究，多数研究的焦点集中于德国、英国、美国、澳大利亚等发达国家，对发展中国家的关注则远逊于发达国家。但实际上，与我国发展阶段相似、诉求相近的发展中国家的经验对我国也有着重要的借鉴价值。本文对与我国面临共同时代挑战的其他金砖国家(巴西、印度、俄罗斯、南非)职业教育与培训的变革进行梳理，通过分析其他金砖国家变革的经验，探索我国职业教育与培训的改革与创新之路。

　　一、金砖国家共同面临的时代挑战

　　(一)经济增长下的贫富差距扩大

　　虽然2008年的经济危机给金砖国家的发展带来了严重打击，经济增长的速度显著减缓，但2010年时三个国家的经济增长率已缓慢回升，巴西、中国和印度的部分富裕地区实际上已经达到中上或高收入经济体的水平，但仍有部分贫困地区处于低收入水平。经济发展的不均衡及贫富差距的不断扩大对于金砖国家的社会和谐、政治稳定有着极大的威胁，是金砖国家发展道路上面临的极大挑战。而职业教育与培训可以为贫困地区的人口提供更多接受教育的机会，提升他们的技能水平，进而提高他们就业乃至创业的可能性，从而为减小贫富差距、缩小地区差异提供可能。

　　(二)老龄化加快与人口红利下降

　　人口红利曾给金砖国家的经济增长带来了巨大的贡献，劳动年龄人口的高比重也带来了国家经济的高储蓄、高投资、高增长局面，但这种红利并不能长久持续下去。当前俄罗斯和中国老龄化的步伐正在加快，两国劳动年龄人口比重在不断减少，人口红利正在消失，两国都需要加大对青年和成年人的职业教育与技能培训以提高生产率，创造技术红利，维持经济的增长。南非和印度的青年群体虽保持着稳定的较高比例，表面上看起来会给这两个国家带来人口红利，但实际上南非由于正式工作的紧缺、大量的青年失业而使经济增长受限，印度也因为女性在劳动力市场中的低参与率和大量非正式就业而限制了国家的经济增长。为了促进就业和经济发展，印度和南非也需要发展和提升青年的职业技能，向成年人提供继续教育和培训，同时也需要特别注意针对女性和弱势群体的教育与培训。

　　(三)技能短缺与青年失业共存

　　金砖国家当前均面临着技能短缺与青年失业并存的现象。技能短缺问题主要体现为劳动者读写能力的薄弱和通用能力的欠缺，国家可用劳动力资源短缺、质量不高。巴西、中国和南非虽已实现青年普遍识字的目标，但仍面临着成人(特别是农村等欠发达地区成人)的文盲问题；印度仍需继续推进扫盲运动降低青年中文盲的比例。金砖国家中许多成年人也由于受教育程度较低(通常是中等教育以下水平)、受教育时间短(在学时间低于8年)而欠缺问题解决能力、创造力、批判性思维等通用能力。与技能短缺并存的是青年的大量失业。南非由于严重的正式工作不足问题，青年脱离劳动力市场或失业的比例特别高。俄罗斯的青年失业率远高于成人失业率。巴西的平均失业率虽有所降低，但青年失业率却不断上升。印度15-24岁的青年失业率高达20％，并且几乎三分之二的青年女性脱离了劳动力市场。除了技能欠缺，青年失业的一大重要原因还在于教育与培训的技能供给与劳动力市场所需技能之间的错位，进而导致结构性失业。

　　二、金砖国家职业教育与培训的变革

　　金砖国家已经意识到需要改革和发展职业教育与培训来应对外部环境的变化，需要通过提供高质量职业教育与培训来提高劳动者的技能水平，促进新技术、新工艺的应用，进而提升产业链价值，维持经济的均衡和持续发展，减少贫富差距。各国出台了一系列政策和措施改革职业教育与培训，力图通过职业教育与培训提升劳动者的技能水平，以促进经济的快速和均衡发展。

　　(一)国家资格框架制度的构建

　　南非的国家资格框架构建起步较早，1995年就颁布了《南非资格署法》，以立法的手段保障国家资格框架的建立和推行。2009年颁布的《国家资格框架法》对第一代国家资格框架进行了重组，现行的资格框架由三个子框架构成，包含了普通教育、高等教育、职业技术教育与培训的各级正式资格证书，并从知识面，知识素养，方法和步骤，问题解决，职业伦理和规范，评估、处理和管理信息，沟通交流，背景和系统，学习管理，责任这十个维度，对每一集资格水平进行描述(见表1)。

　　南非国家资格框架还构建了学分制，形成了学分累积与转换体系，并开始实施先前学习认定，对包括非正式和非正规学习在内的学习成果和工作经验进行认定。南非的国家资格框架还有着配套的质量保障体系，其教育与培训质量保障机构首先要在国家层面得到资格署(Qualifications Authority，QA)的认证，之后才能对职业教育与培训供给者进行资格评估与认证。此外，质量保证机构还承担监控国家标准与资格证书的实施，提升职业教育供给者的质量意识等职责。这种双重质量认证体系及其对职业教育与培训的全过程监控与评估，不仅使国家资格的权威性和含金量得到保障，也使职业教育与培训的质量得到了有效地提升。[1]

　　2012年印度出台了国家职业教育资格框架，这一框架虽然名为职业教育资格框架，但实际上涵盖了普通教育与职业教育的各级证书，因此也属于本文的讨论范畴。该框架设置了包括先前学习认定在内的12个技能等级，并依据学习成果，从工艺流程、专业知识、专业技能、核心技能和责任这五个维度对各等级进行水平描述。该框架还构建了先前学习认定制度，对之前非正式学习的成果或取得的证书进行认定；建立了学分累计与转换框架，学习者在各个等级均可选择进入职业教育轨道、普通教育轨道或劳动力市场，以实现职业教育内部的纵向贯通，以及与普通教育的双向融通(见表2)。

　　此外，由于普通教育和职业教育的培养模式、培养目标、培养课程等均不相同，对学习者能力的培养也各有偏重，为了实现两种教育体系间课程的良好衔接以及学习者的自由转换，印度在资格框架内设置了沟通普通教育与职业教育的桥梁课程(Bridge Course)。桥梁课程可以帮助学习者应对在不同教育体系间转换时出现的能力不足问题，为学习者在两种教育体系之间的顺利迁移做好准备，这也促进了职业教育与普通教育的融通，成为了印度资格框架的独到之处。[2]

　　俄罗斯在加入博洛尼亚进程后，在欧盟资格框架的影响下，于2012年颁布了俄罗斯国家资格框架，该框架依据学习成果，从能力、技能、知识这三大维度对各级资格进行了描述；同时从培训要求、工作经验、教育程度三个方面规定了各级资格获得的具体路径(见表3)。

　　俄罗斯对非正式教育与培训也开展了认证。此外，俄罗斯十分重视国家资格框架与其他成员国之间的可比性。俄罗斯借鉴其他成员国的经验，其国家资格框架的构建以“欧洲学分转换体系”为基石，对资格水平的描述指标也与国际接轨，使本国与其他成员国资格证书和学历的互认成为可能，这提高了职业教育与培训培养的劳动者的国际认可度，也提升了他们在国际劳动力市场中流动的可能性。国际化、可比性是俄罗斯国家资格框架的重要特征。

　　金砖国家资格框架的建构呈现出如下共同特征：一是多方利益相关者共同参与。教育部门、学校、劳动部门、行业协会、雇主组织乃至社会力量等共同参与到了资格框架的建构过程中，资格框架的构建是在各方利益相关者认同的基础上进行的，这减轻了国家资格框架推行过程中的阻力，促进了资格框架的实施和运行。二是开展对先前学习成果的认证。资格的获取不再局限到正式的学习场所中，非正式、非正规学习的成果和技能也能在资格框架中得到认证，这提高了职业教育与培训的效率和灵活性。三是资格框架内部衔接路径清晰。国家资格框架对每一级资格的学习成果、学习途径、考核方式等做出了详细描述，明晰了不同层级之间的衔接路径，为学习者获得资格提供了明确的指引。四是建立学分累积与转换机制。金砖国家资格框架避免了教育与培训的重复和浪费，使学习突破了时间和地点的制约，学习者的个性化学习需求够到满足。

　　(二)职业教育与培训的治理结构

　　巴西的职业教育与培训治理结构呈正规和非正规并行并重、分离治理的模式。巴西的职业教育与培训类型丰富多样，除了由学校提供正规职业教育外，还包括企业提供的学徒培训，由联邦科学技术教育机构、私营部门、非政府组织等提供的非正式职业教育。巴西通过《初、中等教育改革法》《国民教育方针和基础法》等法律确立了非正规与正规职业教育并存并重的地位，也明确了各主体在职业教育与培训中的权责。巴西教育部(Ministry of Education)与国家教育委员会(National Council for Education)共同制订教育计划；与劳动部门(Ministry of Labor)共同制定面向联邦技术教育中心和S系统(S-system)的政策。教育部内还成立了职业技术教育秘书处(Secretariat of Vocational and Technical Education，SETEC)，负责在各层面上管理政府运行的职业教育与培训机构、S系统，并监管私营供给者。联邦和州政府的教育部门主要负责管理正规职业教育与培训。而以S系统为主体的非正规职业教育与培训则主要由劳动部管辖。非正规职业教育以行业企业为主导，拥有充分的自主性，这既促进了行业企业参与职业教育的积极性，提升了职业教育与培训的活力，也保证了职业教育供给的有效性。[3]

　　印度职业教育与培训治理结构呈分散治理模式。宪法通过出台政策法规也理清了各主体的职责。在国家层面，人力资源发展部门(Ministry of Human Resource Development)与劳动就业部门(Ministry of Labor and Employment)承担职业教育与培训的主要职责；此外，职业教育与培训的责任还被分摊到超过14个政府部门，由它们进行管理或资助特定经济领域(农业、食品加工等)的培训项目或特定的劳动力群体(女性、残疾人等)。印度汇集各州政府及私营部门的力量，于2013年成立了国家技能发展机构(National Skill Development Agency，NSDA)。其主要职责是协调职业教育与技能发展的国家政策，创建劳动力市场信息系统，推行国家资格框架等。

　　俄罗斯职业教育与培训呈现出责任共担、合作治理的模式。其教育与科学部(Ministry of Education and Science)承担推行职业教育国家政策和法律法规的主要职责，其他联邦部门(如农业和渔业部门、卫生保健和社会发展部门等)也参与到各自领域的职业教育与培训中。《俄罗斯教育法》定义了国家、地方政府和各级学校的职能。联邦层次的职业教育管理机构主要负责宏观政策的制定，并通过制定《国家职业教育标准》保障职业教育与培训的质量。而职业教育与培训的管理权被下放到地方政府，各级职业教育与培训机构也开始享有更多的自主权。[4]

　　南非通过《南非学校法案》《国家教育政策法》《国家技能开发法案》等政策法律确定了各主体在职业教育中的职责，确立了中央统筹、分层治理的治理模式。高等教育与培训部门负责规范职业院校、公共成人学习中心等教育机构；三个质量委员会(Quality Council)负责推行国家质量框架，控制培训质量。当前南非正在试图恢复中央政府对职业教育与培训的质量保障、技能发展战略计划制定、拨款资助等顶层设计，同时呼吁行业教育与培训专局的职责重心应当放在推动与地方雇主和培训供给者的合作，推进工作场所的实习与培训项目等方面，以满足地方劳动力市场和劳动者的需求，提升职业教育与培训供给的有效性。

　　由此可见，金砖国家职业教育与培训的治理主体，在横向上日益多元，协同合作；在纵向上权力由集中趋向分化。在策略上呈现出如下共同特征：一是除了教育部门扮演主要角色，劳动部门、私营部门、非政府组织等也参与到治理中；二是治理权力下移，强调国家宏观决策下职业教育与培训举办和管理的“地方化”，以更精准地对接社会各界的需求，提升职业教育与培训供给的有效性；三是职业教育与培训完善的法律法规是其顺利运行的基础，金砖国家通过政策法规划清了治理主体之间的权力界限，通过这些有效的教育治理工具促进了治理绩效的提升。

　　(三)加强职业教育与培训和工作世界的联系

　　南非通过《学校后教育与培训绿皮书》《学校后教育与培训白皮书》等政策文件，提出要加强教育机构和工作世界之间的联系，以解决技能供给与劳动力市场需求错位等问题；力图通过教育与培训部门的斡旋，在职业教育与培训机构和雇主之间建立多种合作形式来促进工作场所的培训、学习和学生的就业安置；并向教师提供工作场所的实践机会，以此提升教师和培训者的质量。同时也在社区学院(面向低学历者或未接受过正规教育者)中推行社区工作计划，促使雇主组织与社区学院建立合作关系，为其学习者提供实习实践岗位，从而使课堂学习和工作场所学习得到整合，来提升职业教育的质量。

　　印度早在20世纪60年代便开始实行一项正式学徒培训计划，计划的实行加强了政府、行业企业和职业教育与培训部门三方之间的合作与联系。当前印度由行业技能委员会(Sector Skills Council，SSC)这一专门机构承担加强职业教育与培训和工作世界联系的重任。行业技能委员会以行业为主导，协助国家技能政策的制定与实施，促进行业企业参与职业教育与培训，推进特定行业部门与职业学校之间的沟通联系。

　　俄罗斯职业教育体系的老旧僵化一直为教育界所诟病，为了改变这一现象，俄罗斯从出台《俄罗斯教育科学部与俄罗斯工业家企业家联盟协作协议》，到连续制定与修订三代职业教育国家标准，均将行业企业及俄罗斯工业家企业家联盟纳入到职业教育与培训政策制定过程中，向政府机构反映工作世界对劳动者知识、技能的真实需求，并与职业教育机构建立合作关系，促使职业教育与培训能够真正反映工作世界的需求。

　　在巴西，法律规定大中型企业必须按照全体员工数的5％-15％雇佣学徒，并且立法规定了公司必须与学徒签订合同，并规定了学徒每小时的最低工资以及其他的劳动和社会保障权益。2008年起，巴西通过立法规定了公共、私营及非营利组织必须面向职业教育的学生开放实习岗位，职业教育与培训机构也必须将实习定为课程的必修部分。SETEC也在联邦教育机构中开发了双元制试点项目，旨在加强毕业生的就业能力。此外，巴西还有针对职业教育教师在职培训的提案，意图提升教师的专业技能、实践经验与能力。

　　综合来看，金砖各国在加强职业教育和工作世界联系的策略上呈现出如下共同特征：一是在政府层面主动进行统筹规划，协调教育、行业、劳动等多个部门，加强部门之间的合作与联系；二是在法律层面出台各类政策法规，以立法的形式规定了行业企业参与职业教育；三是成立专门机构，保障行业部门与职业学校的沟通和联系；四是开发学徒制等项目，为学生提供工作场所学习的计划，促进学习者课堂学习和工作场所学习的整合等。概括来讲，即通过政府主导多方参与，政策法规提供保障支持，设计多种针对性项目，来加强二者之间的联系。

　　(四)劳动力市场技能信息监测机制的建立

　　在印度，国家技能发展机构负责建立并维护劳动力市场信息系统，收集劳动力市场技能相关的数据(如失业率、工资水平、岗位技能要求、岗位空缺信息等)，同时通过来自地方的数据报告进行补充和完善，对搜集到的信息进行分析，面向社会公开发布相关数据和报告，向行业企业、教育与培训机构和学习者提供可供参考的信息。各行业技能委员会也是劳动力市场调查和信息搜集的重要渠道，负责实施具体调查，通过确定区域水平特定行业部门的技能需求和空缺情况，明确该领域内技能发展的趋势，并将相关数据汇集到中央的国家技能发展机构，由其进行数据汇总、分析和报告的发布。

　　南非借鉴了欧盟的经验，由国家统计局(National Statistical Institute，NSI)进行季度劳动力调查，收集劳动力市场中职业资格证书和技能要求的相关信息。高等教育与培训部门根据这些信息开发了预测劳动力市场需求的宏观经济模型，同时也在运行劳动力市场智能项目(Labor Market Intelligence Project)来确定劳动力市场中技能短缺和错位供给的情况。行业教育与培训专局也联合各自关键的利益相关者，向高等教育与培训部门提供各行业当前的技能信息、中短期技能需求和实施的课程与培训的相关信息，高等教育与培训部门则利用这些信息从国家层面上对职业教育与培训做出预测和计划。

　　就其他金砖国家的经验来看，国家层面专门机构的推进和管控是劳动力市场技能信息监测机制实现的必要条件。政府部门、行业协会、教育与培训机构、求职者、被雇佣者等多方利益相关者的协同合作，是其得以形成和实现的基础。时效性是金砖国家劳动力市场技能数据和信息搜集和发布的重要特征，而规范化、标准化的信息调查和搜集程序为相关信息和数据的及时搜集提供了可能。

　　三、经验与借鉴

　　(一)推进国家资格框架的构建

　　从金砖国家职业教育与培训的经验来看，终身教育理念已成为构建资格框架的价值取向，资格框架突破时间和形式的制约，对正规、非正规与非正式教育下的学习结果进行认证，加之学分累积与转换制度的构建，为学习者提供了不同阶段、不同层次接受教育的路径，也为终身教育的实现奠定了基础。我国在推进资格框架的构建和完善时，应当以终身教育为导向，围绕个人的终身学习需求，加快学分制度的开发。此外，应加快完善国家职业标准的开发，为资格框架下各级资格等级的设定奠定基础；加快资格框架下学历证书与职业资格证书的等值与互认、学术资格和专业资格的衔接，推进培训、自学及工作经验等非正规、非正式学习成果的认定，建立学习成果认证机制，推动个人和社会的共同发展。

　　(二)理顺职业教育治理结构

　　其他金砖国家的职业教育与培训均由多部门协同治理；权力从集中趋于分化。横向上，我国应当进一步理顺职业教育的治理结构，丰富治理主体，推动行业企业、经济部门、社会力量等参与到职业教育与培训的管理中，进一步完善职业教育的相关法律法规，明确各部门的权力和职责，打破部门之间的隔阂，促进各部门之间的合作，共同参与到职业教育与培训的政策制定中。纵向上，我国的职业教育与培训应在“中央领导、分层管理”的原则下，实现管理权力的下放。中央政府负责职业教育与培训的宏观调控和顶层设计，将管理权力下放到各级地方政府和管理机构，赋予地方更多的办学自主权，激发职业教育与培训自主办学的活力和积极性，增强职业教育应对社会和劳动力市场需求的能力。

　　(三)推进职业教育与培训回归工作世界

　　当前我国产业转型升级，“互联网+”与产业的融合带来了业态的深远变化。新的产业形态带来了新的生产方式和新的素质与能力要求。劳动者需要掌握的是基于整个生产过程的复合型知识和技能。这也对我国职业教育与培训提出了新要求。首先，要调动行业企业积极性，通过制定相关激励和扶持政策，为行业企业参与职业教育的政策制定与课程开发提供保障和支持，深化产教融合。其次，推进现代学徒制等项目，推动人才培养与产业需求、学习与培训内容和职业标准的对接。第三，促进工作场所学习。加强对职业教育学生顶岗实习和教师到企业实践的管理和质量监控，加深学生与教师对行业企业最新生产方式和工艺的了解。

　　(四)完善劳动力市场信息监测机制

　　当前我国在劳动力市场信息搜集与技能需求预测方面仍有所欠缺，突出表现在劳动力需求、职位需求调查等方面。因此，有必要借鉴金砖国家的经验，完善我国劳动力信息搜集的机制。首先，形成科学合理的测量指标与信息搜集工具，开拓新型数据源(如招聘网站等)，完善基于互联网的信息搜集渠道，对产业经济信息，劳动力市场中的技能相关信息进行及时地搜集，构建完备的劳动力信息数据库；其次，成立专门的统计分析机构，结合社会经济因素对未来劳动力市场中的职业需求和关键技能需求做出准确的分析和预测；第三，做好及时定期的信息发布，为行业企业、教育与培训机构、学习者和国家提供可供参考的信息，引导人才向劳动力市场需求方向流动，以减少结构性失业的出现。

　　参考文献：

　　[1]李建忠.南非国家资格框架的发展与改革[J].比较教育研究，2010，(4)：18-21+27.

　　[2]王为民.印度“国家职业教育资格框架”设计理念探析[J].外国教育研究，2014，(2)：120-128.

　　[3]宋霞.巴西与中国职业技术教育比较研究[J].拉丁美洲研究，2009，(4)：42-48.