作者简介：郑太年，华东师范大学教育学部国际与比较教育研究所。上海 200062

　　内容提要：文章从基础性制度和发展战略两个方面对于美国教育的宏观架构进行了分析。在基础性制度方面，分权、公私立并驾齐驱、教师的专业自主权、学校/大学的相对独立性等制度使得美国教育较能及时响应时代发展需求，呈现多元化、注重创新等特点，同时也会导致发展不均衡等问题。在此过程中，美国教育的基础性制度也在积极求变。在教育发展战略方面，美国教育领域则经历了通过公平提升质量、促进21世纪能力的发展、推进教育国际化的向度转变等。文章提出，制定教育发展战略应识别基础性制度及其“自然”结果，并响应时代发展需求对于这种结果加以调适。

　　关 键 词：美国教育 基础性制度 教育发展战略

　　建设教育强国是实现中华民族复兴的基础工程，是我国在新的历史时期面临的艰巨任务。建设教育强国，一方面离不开基础性的制度，这一制度植根于更为根本的国家制度、文化历史传统和社会经济条件，因而相对稳定，提供了持久的发展动力；另一方面也需要因应时代的变化而进行调整，形成阶段性的发展战略和政策重点，甚而至于根据时代变化对于基础性制度进行调整。时代发展的重要背景之一就是政治、经济、科技和市场等因素共同推动的全球化和由此形成的弗里德曼所说的“平的世界”。[1]因而，在新的时代背景下考察美国这个教育强国的基础性制度及其对于“平的世界”的应对之道，对于我们思考自身的教育制度、战略和政策具有重要的借鉴意义。

　　一、美国教育的基础性制度及其嬗变

　　(一)美国基础性制度支持的教育—社会互动和多元化发展

　　基础性制度是指那些持久不变的制度，在美国教育中表现为：分权制度、公私立并驾齐驱、教师的专业自主权、学校/大学的相对独立性等。在这种制度的支持下，美国的公立学校系统和社区有着天然的联系，私立学校和大学要面向社会求生存和发展，这样，教育体系能够“自动化地”识别和响应社会需求，社会需求的不断变动则推动着教育实践的不断创新，因而有助于实现教育发展和社会需求之间的有效互动。

　　教育和社会之间要形成某种程度的“自动化”的互动关系，教育机构就必须具有相应的动力和条件，前者使其愿意设法满足相应的社会需求，后者让其有能力做出相应的行动。在美国，私立学校要满足社会需求方能生存，又有充分的自主权选择自己的行动方式。在公立的基础教育体系中，学区是基本的办学单位。在法律授权的范围内，学区在校长任命、资源投入、课程与评价、教师聘用和待遇、学校经营与管理等方面享有较高的自主权。全美国有20000余个学区(2013-2014学年)，[2]可以说就有20000余个基本的教育决策机构。学区委员会的成员来自学区的居民，主要由选举产生，使得学校办学能够反映学区的发展需要。也就是说，公立学校是和其所在的社区横向地捆绑在一起的，社区决定了学校的办学方式，学校并非主要遵从自上而下的行政命令。这意味着以万计的教育决策单位相对独立地进行教育决策。这种制度从美国建国之前至今就一直是常态。这种多样化的教育生态环境支持了教育的多种探索和创新。这么多的决策单位各自进行相对独立的决策，易于产生新的可行的教育方案，而在信息开放的社会中，各种方案得以传播、竞争和改进，创新的方案也能够得到借鉴、推广和优化。由此看来，学校系统有动力响应社会的需求，从自主权上看也有条件这么做(当然人力和财力条件未必具备)。这种安排为教育体系的创新发展、多元化发展以及对于社会发展的适应性提供了基础性制度的保障。

　　美国教育的这种基础性制度建立在更为广泛而根本的社会和国家建制之上，因而具有长时间段的连续性和稳定性。具体地说，这种基础性制度源于美国的宪法(如分权体制)和以私有化为基础的资本主义制度，以及独立之前就有的办学传统(如多元办学、地方化)。这种社会和国家建制决定了教育决策权的分散，进而决定了教育体系的多元性。1990年代以来日渐扩充的特许学校制度实际上是将教育的选择从需求侧扩大到供给侧，进一步促进了教育供给的多元化。个体或者组织不仅可以通过开办私立学校的方式供给教育服务，也可以通过特许的方式获得财政资助而供给教育服务。这一做法促进了教育选择和学校之间的竞争，激励——更确切地说是逼迫——公立学校提升教育质量。而从教育供给的结果看，这种做法进一步增强了美国教育体系的多元性。州和联邦政府的政策就有一部分是为了支持这种多元性和保障竞争，特别是特朗普政府的教育政策。近20年来，联邦法院裁定特许学校的制度不违反宪法，一些州制定政策大力支持特许学校，州和联邦要求办学质量糟糕的学区提供校车服务支持家长选择学校，都体现了对于教育选择、竞争和教育多元化发展的支持——这些和资本主义精神也是内在一致的。

　　另一方面，这种分权到学区以及学校自主性强的制度，也使得社会经济发展的不公平反映到学校办学水平上来，教育的均衡发展难以实现。美国学生在国际学生学业成就评价(PISA项目)中的平庸表现，与其说是反映了其基础教育质量的低下，不如说是反映了美国教育的不公平，或者说是进一步反映了社会的不公平。美国教育从学生个人和家庭来说是市场化的，学生家庭的经济水平决定了居于何处和获得或购买什么样的教育服务；从学区和社区来说教育是其“私事”，他们自己决定投入于教育的资源和教育发展的方向。教育发展的不公平、不均衡成为美国的州和联邦政府在教育方面努力解决的重要问题。

　　(二)新世纪以来美国教育基础性制度的嬗变

　　进入21世纪以来，这些基础性建制本身也在发生嬗变。从教育决策的权力格局看，州和联邦政府有了更多教育决策权，对于教育实践的影响增加了，同时州和联邦政府对于教育的投入也相应增加。这符合“谁出钱谁说了算”的市场原则，只是州和联邦政府作为特别的“市场主体”有其独特的诉求和主张。新世纪以来，制定国家层面的教育目标、推行课程标准、通过统一考试等手段对于学校教学质量进行监控，正是反映了联邦和州政府对于教育发展的主张。另一个重要的方面是对教育公平的诉求，无论是《不让一个孩子掉队法》还是《每一个孩子都成功法》，重点都在于解决教育不均衡的问题，特别是不同种族学生之间、不同社会经济地位学生之间的教育不均衡，并满足一些学生的特殊教育需要。在“公平”这一永远都政治正确的口号下又有了20多年的两党共识，无论哪一政党执政，联邦政府都会关注教育公平问题。此外，州和联邦政府也通过政策实现自己的某些意愿，如推进基础研究和某些领域的教育(如STEM教育)，并进行统计数据和信息的收集和传播，这些都是过分分权的制度难以着力的领域。[3]

　　美国教育以分权为底色的基础性制度和州、联邦政府推动的制度调整，构成了新世纪美国教育发展的双重动力。分权制度为学区层面上的自主发展带来动力，推动多元化与创新发展，但同时也带来发展水平上的差异。学区就如教育服务的市场主体，他们付出愿意且能够付出的钱去购买教育服务，而学区本身所在的社区之间的发展水平存在着广泛的差异，这种差异又在不断地动态变化。这种市场化的机制必然会带来结果的不公平，这一趋势已经被理论和发展实践反复证实。皮凯蒂在《21世纪资本论》中在长时间段和整个资本主义世界的大时空尺度上对此进行了论证，[4]Linda Darling-Hammond则在她颇具影响力的《平的世界与美国的教育》中展现了美国教育的不公平表现，并认为这是美国教育发展应重点解决的问题。[5]在政策进程中，民主党执政时对于公平问题的关注相对更多。总体而言，在推进公平发展方面州是更具有稳定性的力量。而联邦政府则通过导向性的政策和项目(特别是学生资助项目)予以方向的引导，并试图发挥杠杆作用。联邦政府、州政府和地方在教育经费投入比例上的变化反映了这种微妙的权力变化，投入比例和权力分配之间甚至有着较高的一致性。从联邦、州和学区权责的变化看，联邦政府和州政府的权限在不断扩大。胡佛研究所的报告指出，“美国公共教育持续了一个世纪之久的集权趋势达到了顶峰。然而，具有讽刺意味的是，最新一轮的国家教育体制的集中化滋生出更为多样化的统筹管理方式，以及对地方需求及家庭偏好的更多回应。总之，它让教育联邦制度重新焕发活力。”“各州接管了那些面临严重财政和学生学业危机的学区。然而，由于州没有能力直接经营大量的学校，于是州教育官员与私人非营利性和营利性组织签订协议，让他们代替管理学校网络。另一个更常见的方法是将学区的控制权分配给市长或者城市管理者，他们中的很多人也决定极力依赖特许和协议方式。”[6]可见，州和联邦政府权限的扩大这种基础性制度的嬗变也不违背基础性制度中注重自主性、多样化的精神。

　　基础性制度嬗变的另一个重要推动力量来自企业界，企业家有着强烈的提升教育质量的动力。1990年代开始，在企业界的推动下，美国召开了多次教育高峰会议，这是美国教育发展史上的创举。在全球化和知识经济时代，企业界深刻地意识到，美国在科技创新和经济竞争方面面临种种挑战，因而力图通过各种途径对于教育发展目标和方向施加影响。同一时期，企业界也非常关注教育相关产业的发展机遇，为市场提供教育技术产品、课程和课程资源、直接教育服务等。企业对教育发展产生影响越来越成为教育基础性制度的一部分，特别是在推动教育创新和提供教育产品方面。

　　此外，各种类型的教育专业委员会，有政府内设的、政府委托的、商业性的、公益组织形式的、学术型的、教育机构的、联盟型的、智库型的等，都对基础性制度的嬗变产生影响。如果说家庭和社区(通过学区)、州和联邦政府、企业代表了社会与市场、政府、经济界的力量，这些委员会则代表了专业性的力量。他们所产生和传播的关于教育发展的主张不仅仅直接对于教育决策和实践产生影响，还通过影响其他利益相关者的观点而对教育制度产生影响。

　　自然，教师本身作为“教育服务”的提供者，也是一支重要的力量。美国的中小学教师在课程、教学、评价方面具有较高的自主权，又通过教师工会对于政策产生制约作用。这种传统使得教育政策和实践变革主张在转化为教育实践时常常面临来自教师工会的阻力，因为变革往往意味着教师付出的增加，以及不确定性的提升，有时还伴随着教师自主权的丧失。因此，美国的教师工会在1990年代以来的改革中常常被认为是阻碍性的力量。这种情况在种种压力之下也开始发生改变。《教师2030》的相关研究显示，一些致力于创新的教师团体正在开展多方协作、探索实践模式创新和推动经验分享，试图借此将教师团体塑造为创新实践的引领者和专业性的设计者。它们提出，到2030年，教师工会将由保障教师权益为主转向提升教师专业水平和地位为主。[7]可以预见，这种转变有利于推动教育创新动能的增加和教育制度的变革。

　　美国教育的这种分散、多元的参与和决策机制，和整个国家的制度以及历史传统相一致。资中筠认为美国是一个“谈出来”的国家，并且一直在谈着，通过谈解决各种问题。[8]托克维尔早在19世纪三四十年代就注意到了美国政治社团的力量及其在美国民主形成中的重要作用。[9]这些社团能够通过种种途径参与到“谈”的过程中并影响政策制定和发展进程，教育也由这些不同的参与主体不停地通过“谈”而发展。州和联邦政府对于教育关注度的提升及其在教育公平行动和导向性项目上的力度增加(虽然也比较有限)、企业界话语权和影响力的增强、教育专业团体活跃度的提升及在网络时代其观点传播的便捷性、教师团体和教师工会在专业性维度上的发展，这些因素将推动美国教育在多元性基础上的公平性和专业化的追求。从20世纪初以来的一个多世纪中，美国教育政策、教育目标和教育实践的嬗变都在“个人维度—社会维度”的争论框架中进行。[10]透过这一框架我们可以看到，21世纪通过个人发展而实现社会目标的大方向依旧未变，社会维度的力量却明显增强，而这种社会维度的力量很大程度上和功利主义高度相关，即便追求教育“公平”这一看似人文主义色彩的目标也和培养具有国际竞争力的人这一功利性目标高度相关。或许可以这么说，在21世纪“功利主义—人文主义”的张力中，功利主义压制人文主义的追求，尽管绝大多数教育学者倾向于后者。

　　二、新世纪美国教育发展战略的嬗变

　　关于何为战略，劳伦斯·弗里德曼在《战略：一部历史》提出，[11]“‘战略’指的是：明确目标，为实现目标获取资源和方法，在结果、方式和手段三者之间保持平衡。”他提出，“只有在出现真正或潜在矛盾、发生利益冲突或者需要做出决断时，战略才会发挥作用”(前言，第3页)，“战略之所以让我着迷，就在于它是一门关于选择的学问，正是因为这些选择至关重要，其背后的论证才值得认真研究。战略是决策者的重大决定，关系个人发展和组织生存，同时它也是一种深入人心的见解和价值观，既有影响大众生活的使命，又为塑造国家未来提供机会。”(前言，第9页)。由此看来，战略涉及的是目标和实现目标的方法上的重大转变。对于教育来说，目标的转变与价值观的转变相关，方法的转变则会涉及体制层面的变化并会波及技术层面。以此为标准，我们可以发现21世纪以来美国教育发展战略层面上的嬗变。

　　(一)通过公平而提升整体质量：全国教育目标·课程标准·考试·问责

　　从20世纪末以来，美国教育发展领域出现了全国性的教育目标、轰轰烈烈的课程标准运动、统一考试制度和问责制度，这些在美国教育发展史上可谓是前所未有的，包含了目标、方法和价值观方面的根本性变化，因而构成了战略层次上的嬗变。

　　教育目标(包括培养的人的规格和教育事业发展目标)体现了教育的价值取向和现实追求。在注重统一性的教育制度中，教育目标通过正式的官方文本表达出来，常常见于法律、教育方针、教育发展规划中，作为教育事业的出发点和归宿。美国国家层面的教育目标的出现是很晚的事情。1991年老布什总统签署实施《美国2000年教育战略》，其后克林顿政府1994年通过并实施的《美国教育改革法案》中包含了《2000年教育目标法》，明确了世纪之交的教育目标，二者的核心目标都是提高全体学生学业成就，改进教师教育、学校环境、家校合作。[12]制定全国性教育目标的努力在后继的教育政策中得到维继。2002年初开始实施的《不让一个儿童落后法》、2015年末通过的《每一个学生都成功法》，分别反映了小布什政府和奥巴马政府在教育上推进全国性教育目标的努力。虽然在具体的目标表达和政策措施上有所差别，但是从战略层面上看，这几届政府尽管执政党派不同，却有着内在的一致性，可以概括为：(1)确立和维持全国性的教育目标存在；(2)关注全体学生，在实施中重点支持弱势群体；(3)推动实施相对统一的课程标准和考试；(4)实施基于学业测评的问责制度。相对于这些战略层而言，各州在课程标准选择和考试安排、问责方式上的自主性和严苛程度等方面的差异，则只是策略上的。

　　全国性的目标、州课程标准(以及共同核心课程标准)的统一性、考试以及问责制度，都与分权的制度及其所内蕴的价值观有着截然不同的取向，因而代表了一种战略性的转变。放在教育发展的时代背景中这一转变就不难理解了。知识经济时代的来临、全球化趋势的深化、世界范围内科技竞争的加剧，都转化为人才和教育的竞争，而美国力图长期保持其在世界范围内的领导力甚至霸权，因此在人才培养和教育发展上有迫切之感。另一方面，美国学生在多项国际性学生学业成就评价中的表现不尽如人意，而且美国社会历来对基础教育质量就有诸多不满。这些因素促使美国联邦政府在确定和强化全国性教育目标上格外努力。这些目标尽管远远没有实现——实际上短期内几乎不可能实现，但被认为促进了教育的发展，学生的学业成绩也在一些评价中表现出一定的进步。

　　学生学业表现不佳引发全社会对“每一个孩子”的关注，也就是对教育公平问题的关注。美国学生学业总体表现不佳的重要原因是来自弱势群体家庭的孩子学业表现较差，对“质量”的追求在美国更多地表现为对弱势学生群体学业成绩的关注。指向这一方向的政策迎合了美国社会对“公平”、“关注弱势群体”等方面“政治正确”的普遍要求。从历史上看，美国联邦政府对于教育的实质性干预和影响也正是从“平权法案”入手的。美国教育部及教育研究机构在提供教育统计数据的时候，不同族裔、语言背景、社会经济背景的学生群体的状况和学业表现是一个重要方面，这本身也体现了对弱势群体的关注。[13]罗伯特·帕特南的研究指出，美国社会的不公平已经由主要存在于种族之间转化为阶级之间，贫富阶级之间的“剪刀差”在家庭结构、父母教育方式、学校教育、邻里社区内都有非常鲜明的反映。[14]这对于确定公平取向的教育发展战略有着深刻的意涵。

　　课程标准、统一考试以及问责制都和国家教育目标相一致。1990年代制定的教育目标显得雄心勃勃，标准和问责相当严苛，而当不切实际的雄心受到教育内在规律的制约时，调整也就在所难免。比如，2000年教育目标法所提出的到2000年让美国学生的学业成绩国际领先的目标到现在也没有实现，后面的目标也就自然不断调整。2015年出台的《每一个学生都成功法》，则在质量标准、监测方式、问责制度等方面表现出更多的宽松性和灵活性，以缓解州、学校和教师面临的压力。[15]发生制约作用的教育内在规律至少包括：学生学业成就受到多因素影响的特点；教育的文化属性所决定的成效周期长的特点；自上而下的教育决策的局限性。在这些影响因素都不会改变的情况下，美国教育发展在战略上仍将表现为：坚定的国家教育目标；追求公平(弱势群体学生的学业水平提升为主)的发展取向；更具有适应性、灵活性的标准—考试—问责制度。

　　关于这一路向的教育发展战略也有一些质疑甚至反对的声音。如曾担任美国教育部助理部长和教育部部长顾问的纽约大学教授戴安·拉维奇就对这场改革的观念基础、考试、问责制和择校制度等大加鞭挞。[16]这类声音促成了政策和策略层面的微调，如从硬性的考试和问责转变为州和学区的自主选择。另一种质疑的声音来自关注教育创新和资优教育的研究者，他们认为这种以标准化和问责为核心的教育改革，使得学校疲于提高差生的学习成绩和应对较高的课程标准，无暇顾及资优学生的发展需求，也不利于教育实践的创新。这表明，国家教育目标及相应政策所追求的统一性和美国教育多元化发展传统之间的张力过大。

　　(二)促进21世纪能力发展：课程、教学、教师的变化

　　教育内容和教—学方式是教育传统、教育政策、教育理念和各种相关因素最终转化成的教育实践方案。从涉及价值观选择看，这是实实在在的战略问题，虽然看起来很“微观”。教育发展战略能否实现，到了这个层面才能真正做出判断。在今天，多个国家和国际组织提出的不同版本的核心素养都注重高阶思维发展、注重学习与创新能力的培养、注重自主行动能力的培养，而基础教育的课程教学传统上更为关注基础知识和基本技能的习得，可以说这一取向的转变正是价值观的转变。在美国极富影响的21世纪学习合作组织的《21世纪学习框架图》中，将生活与职业技能、信息—媒体与技术技能、学习与创新技能作为新世纪的重要学习目标，特别重视其中的学习与创新技能，包括四个方面：批判性思维与问题解决、交流、合作、创新，即4C技能。[17]可以说，以这一框架图为代表的课程教学目标和理念是美国基础教育未来发展的战略选择。在人工智能迅猛发展的今天，这些技能甚至是人摆脱被人工智能取代的重要资本。

　　这一方向的探索和实践正主导着未来美国的高水平学校，包括私立学校、大部分高水平公立学校以及各种创新型学校和特色学校。实际上，这本来就是精英型学校一直努力的方向。而在普通的公立学校，在公平主导的政策背景中，基础性内容的学习和达标仍将是艰巨的任务。以学校为单位看，不同的学校会选择不同的教育方案，而普通公立学校也会借鉴创新性方案。因而，就整体教育发展战略而言，课程设置和内容选择、教—学方式和教师都将进一步关注如何促进21世纪能力的发展。

　　从课程设置方面看，最令人关注的莫过于STEM课程的发展。这是第二次世界大战以后多次课程改革的主要领域，不过每次的重点各不相同。在科学课程中，1960年代的改革注重知识结构，1990年代的改革注重科学探究，《下一代科学教育标准》所指引的近期科学课程改革则强调学科的核心概念、跨学科概念和科学实践。工程和技术课程则一直注重设计与创造，特别是融合现代信息技术内容和手段的项目式学习。相应地，在课程评价方面，实作评价(performance assessment)、真实评价则被认为是下一代科学评价的重点。[18]如果说1960年代和1990年代的科学课程改革分别有学科中心主义和儿童中心主义倾向的话，当前的课程标准则体现出注重知识整合(超越学科中心主义的)和实作(超越儿童中心主义的)的取向，科学概念和学生参与都得到重视，两个富有张力的方面在批判性思维、创造性解决问题等4C技能指向的目标下融合起来：科学中的学科核心概念和跨学科概念的理解是知识迁移和问题解决的前提，而科学实践、设计与创造等则直接指向4C能力的发展。

　　不过，同样出于创新能力等21世纪能力的考量，有研究者对于课程设置提出了不同观点。Daniel Araya在《概念时代的创新与学习》(Creativity and Learning for the Conceptual Age)中提出，人工智能等“破坏性的技术”正在改变经济和社会图景，大量非技能性和技能性工作将被取代。“知识经济”、“信息时代”等描述忽略了更深层的精神和审美的层面，这一后工业时代实际上可以更好地描述为“概念时代”，主要的工作转变为设计、意义赋予和新思想、新制品的开发。在这样一个变换的时代，美国教育发展战略也处在十字路口，其中企业家技能(entrepreneurship skins)的培养是关键性挑战。在这种创新驱动的经济发展中，需要重点投资于人文教育，与技术关联的人文教育的优势在于发展“批判性地理解人类意义的系统，以不断改进这些系统”的基本能力。教育的未来发展不仅仅要聚焦于孤立的具体技术或者职业能力，或者狭隘地培养技能型专家，还要支持跨领域、跨学科的设计与创新。[19]大学对于人文教育的重视是欧美传统，而对整个教育体系而言，将人文教育推崇到如此重要地位，反映了当前时代发展对于创新的新要求。

　　从教学方面看，有两个方面的显著变化：一是参与性的、项目式的、互动性的、个性化和定制化的学习越来越成为主要的学习方式，取代死记硬背、机械练习、整齐划一的学习方式。二是现代技术的广泛应用和深刻影响。信息时代的到来让这些趋势日益受到重视，信息技术的广泛应用为这一取向的教学变革提供了前所未有的支持，包括为学习者提供基于信息技术的研究和解决真实问题的机会，美国是教学变革的试验场和先行者。[20]《教学2030》预言，到2030年，“新技术将超越地域和时间限制，重塑学习环境，扩大学习机会。数字化工具将为即时的信息交流和自我表达提供更多选择”。“在新的学习生态中，学习的本质与特定内容的联系减少了，更多的是关于对知识体系的理解——学习如何访问、探究、评价信息，以及深度思考信息——全都置于问题解决和创造性情境中。”[21]

　　教师也随之发生变化。教师要胜任新的教学方式，必须拥有更高的专业水平，特别是设计与创新方面，要能够支持学生在富含技术的环境进行深度学习和合作问题解决等活动，支持4C能力的发展。另一方面，教师队伍会分化为精熟教师(master teacher)、专业教师(professional teacher)、驻校教师、学徒教师、个别化教学专门人员、虚拟教师、教师社群领导者等，不同类型的教师协作完成教学任务和学习指导项目。教师创业家(teacherpreneur)将成为教学变革的领导者，“他们和寻常教师一样，每天和每周的部分时间都要从事教学，除此之外，还从事学生支援、师资培育，或担任社区的组织者或是教师网路的虚拟师父(mentors)。有些教师甚至在工作之余自行与大学或智库的研究者共同研究教学，或是根据日常的教学经验执行政策分析”[22]。

　　(三)从单向输出到双向互动：教育国际化向度的转变

　　第二次世界大战以后，美国成为世界上最有影响力的国家。当时的领导者和有识之士对教育国际化有着充分的认识，将其视作赢得冷战和获得和平的支柱性力量。在实践中，教育国际化主要表现为接收国际学生、提供教育援助、输出教育模式和经验，对于全球发展有很大的影响，但也有文化霸权主义的取向，教育国际化主要表现为教育输出。

　　1990年代以来，随着知识经济和网络时代的来临，等级化的世界开始发展为托马斯·弗里德曼所说的“平的世界”。[23]冷战结束后，西方世界的内部竞争凸显，金砖国家崛起，“9·11”之后宗教和文化冲突加剧，这些变化促使美国在新的世纪中开始重新审视世界，认识到通过教育国际化让下一代更深入了解当前世界的重要性，在教育政策中则表现为对于教育国际化战略的重视和重新定向。从世纪之初美国重返联合国教科文组织、美国教育部关于教育国际化的政策、美国关于教育目标和课程内容的政策中，可以看到美国教育国际化向度的这种转变。

　　美国是联合国教科文组织的创始国之一，1984年退出这一组织。“9·11”事件发生后，美国联邦政府对于重返联合国教科文组织持积极态度，并于2003年9月正式重新成为该组织的成员国。“这与‘9·11’事件后美国对发挥教育在国际文化交流一方面的影响力的反思有密切关联”，如美国教育部官员La Plinte所言，重返教科文组织赋予美国与其他国家在民主、人权等方面分享教育愿景的机会，“在这些问题上，美国是全世界的领袖”。“布什政府重返联合国教科文组织的决定预示着美国调整其国际战略的新迹象，表明美国将力图通过更多地参与国际教育事务、主导国际教育论坛和传播美国的教育理念，来为其全球战略(包括反恐战略)服务。”[24]

　　在具体政策上，21世纪伊始，美国的教育国际化问题提到联邦政府的议事日程。2000年，美国联邦教育部长Richard W.Riley宣布制定正式的美国教育国际化政策，4月19日，克林顿总统签署《国际教育执行备忘录》，为了保持在全球的经济竞争力和维护其世界领导者的角色，制定和实施相应的国际教育战略，让美国更好地了解世界和不同文化，更熟练地使用其语言。其主要措施包括鼓励外国学生赴美留学、促进美国学生到国外留学、支持教师、学者以及公民的交流、促进美国院校的国际合作项目和国际化能力项目、扩展美国的外语学习和美国学生对于其他文化的深度学习、支持教师帮助学生理解其他国家及其文化、运用新技术帮助在世界范围内传播知识。同年，美国教育部颁布《美国迈向国际教育的政策》，教育国际化的国家行动正式启动。“9·11”之后，美国更加强调国际知识(international expertise)对于国家安全和国际理解的重要性，教育国际化得到进一步重视。近十多年来，美国国会通过批准Title VI等项目大大增加了对于教育国际化的拨款，教育部还通过国际合作、国际论坛、国际教学专业峰会、国际教育周、参与国际教育评估项目等，推动教育国际化工作。

　　从《通过国际教育和国际参与取得全球成功——美国教育部国际化战略2012-2016》看，[25]美国的教育国际化基于四个方面的因素：经济竞争力和工作需要；全球挑战；国家安全和外交；美国社会的多样化。在价值上关注四个方面：所有学生享受世界水平的教育；所有学生的全球化能力；采用国际标尺和其他国家的经验；与他国的教育外交。这一阶段的战略确定了两大目标：一是提升美国教育水平；二是提升美国的国际化战略地位，并进一步确定了四项具体目标和行动建议：(1)提升所有学生的全球化能力，包括那些传统弱势群体。全球化能力是用于世界的21世纪能力，核心是通过学科的和跨学科的学习理解世界，包括探索世界、认识各种观点、采取行动和交流观念四个方面的能力。(2)向其他国家学习，学习和运用来自其他国家的经验，追求卓越与创新。支持在国际标杆上衡量美国学生的学业成绩，继续参与各种国际教育评估，鼓励在州的层面上参与PISA测试，并积极参与国际研讨和交流活动。(3)推进教育外交，通过积极的教育外交提升那些对美国而言具有重要战略地位的国家的国际地位，通过教育软外交而贡献于国家安全、作为全球领导者的可信度和国家的繁荣。(4)各部门在活动和项目上的协同与合作，以统整、协调的方式发展、监控和持续提升教育的国际行动。

　　总体来看，教育国际化在战略定位上强调这是维持美国的全球领导力、竞争力和国家安全的重要举措，特别是在国家面临外部威胁和全球竞争的时候。从冷战和反恐角度看，教育国际化被认为是更好地理解世界(包括自己的对手)必不可少的手段，因而着重强调其利于国家安全的侧面。从社会经济发展方面看，教育国际化被认为是维护科技领先地位和培养具有国际竞争力的高水平人才必不可少的手段。新世纪以来，美国的教育国际化战略的变化可以概括为几个方面：

　　(1)从单向度向多向度的国际化。随着世界多极化进程的深化和美国相对地位的下降，美国在教育国际化上开始更多地注重同他国的交流，乃至向他国学习。在PISA、TIMSS等大规模国际教育成就评估项目实施以来，美国学生的表现引发社会各界对于教育问题的反思，学习其他国家的经验成为其国际化战略的一部分。

　　(2)从高等教育的国际化到所有阶段教育的国际化。在单向度的国际化阶段，高等教育是重点，教育国际化以留学教育、外语教育、国际合作交流为主。而目前的国际化战略强调提升全体学生的国际化能力，将国际化能力看做每个人必备的能力，这意味着国际化也成为基础教育阶段的发展战略。

　　(3)从教育机构自主行为为主到国家政策层面的行动。新世纪以来联邦政府和议会对于教育国际化给予高度关注，并通过法律和政策保障体系推动其实施，这同联邦政府教育治理责任和财政能力的增长有关，也反映了其对于教育国际化重要性的认识在不断提升。

　　(4)确立教育国际化的多重目标。美国目前的教育国际化明确地体现了多种目标指向的特点，既有国家综合竞争力的考量，又有教育发展自身的考量。将学生国际化能力的培养作为教育目标，更具时代性，也更有利于学生的发展。此外，更加积极地参与各种国际教育评估项目和国际教育交流，对内有助于提升教育质量，对外则试图通过教育外交提升国家影响力。

　　在建设教育强国的过程中，对于教育发展的顶层设计至关重要。从对于美国教育的整体分析看，顶层设计包括了基础性制度设计和发展战略规划两个重要的方面。其中，基础性制度设计更具有长期性、根本性，植根于更宽广且深厚的历史、社会和文化情境中，如美国教育的基础性制度包括了分权体制、公私立并驾齐驱、教师的专业自主权、学校/大学的相对独立性等，这些基础性制度植根于其宪法传统和资本主义制度，决定了教育发展的底色，形成了多元参与、多样化、丰富性、充满创新等特点，也出现发展不均衡、基础教育质量整体而言不高等问题。就是说，这种基础性制度会有某种取向的“自然的”的结果。而当这种“自然的”结果无法满足公意认可的发展要求(如教育公平)或者满足时代发展的需求(如高竞争力人才)时，就需要教育发展战略来“纠偏”或者弥补，甚至推动基础性制度本身的嬗变。美国的教育国家目标、标准化和统一考试运动、问责制等反映了时代发展的要求，也是对于将教育管辖权完全交给地方社区这一基础性制度的反动和纠偏，从而推动了教育基础性制度的嬗变，如表现为州和联邦政府教育权限的扩大。

　　从这种制度架构分析我国的教育，可以看出我国教育的基础性制度表现在政府主导、管理权相对集中、有统一的选拔性考试并主导着教育体系等方面，这种基础性制度源于我国的社会主义制度和改革开放过程中不断发展形成的社会经济制度和条件。教育的基础性制度产生的结果是较为有保障的教育质量和公平(但是同时会因区域发展水平差异这个更为基础性的社会现实而出现区域间的不平衡)，同时缺乏多元性、个性化和创新性。对照时代发展的要求，推动创新人才培养的教育创新对于我国发展而言是最大的挑战，因而应是教育发展战略最应着力之处。由此观之，我国教育发展规划应该明确指向教育的多元化、多样化、个性化发展，推动创新人才培养。

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