原题：东盟职业技术教育区域化发展：基于FOPA模型的分析

　　作者简介：吴雪萍，浙江大学教育学系主任，教授。浙江 杭州 310028；王文雯，浙江大学教育学系博士研究生。浙江 杭州 310028

　　内容提要：为推进东盟共同体建设、应对劳动力市场危机、促进职业技术教育国际化，东盟正在积极推进教育的区域化发展，职业技术教育的区域化发展是其重要组成部分。以教育区域化发展的FOPA模型为分析框架，从功能路径、组织路径以及政治路径三个方面对东盟职业技术教育区域化发展进行了研究。研究发现，东盟职业技术教育区域化发展呈现出三大路径三管齐下、多元主体协同推进、非强制性的“东盟方式”全面引领区域化发展的特点。“一带一路”倡议背景下，我国可以从加强与东盟以及东南亚教育部长组织的对话，深化与东盟重要职业技术教育组织的合作，实现我国职业资格与东盟职业资格的互认等几个方面深化与东盟在职业技术教育领域的合作。

　　关 键 词：东盟 职业技术教育 区域化 一带一路

　　标题注释：本文系国家社会科学基金一般项目“职业教育质量保障研究”(14BGL129)的研究成果。

　　区域化是指区域经济社会相互依赖的动态演变，是超越国界的互动和联系过程[1]。简·奈特(Jane Knight)认为：“教育区域化发展是指在区域范围内建立更紧密的合作和联盟的过程，教育的区域化和国际化进程并存，是相互兼容和互补的过程”[2]。作为世界第六大经济体、亚洲第三大经济体、总人口位居世界第三的东盟积极推进教育的区域化发展，职业技术教育的区域化发展是其重要组成部分。

　　一、东盟职业技术教育区域化发展的背景

　　东盟职业技术教育区域化发展的根本动因在于推进东盟共同体建设，提升东盟职业技术教育的整体实力和国际影响力。

　　(一)推进东盟共同体建设的需要

　　东盟各国领导人在第20届东盟峰会上重申和平、自由及繁荣的精神，签署了《携手共进——东盟2025吉隆坡宣言》(Kuala Lumpur Declaration on ASEAN 2025：Forging Ahead Together)。该宣言确立了进一步建设东盟政治安全、经济、社会文化这三大共同体的“2025愿景”。作为建设东盟三大共同体的支持性计划，《东盟互联互通2025年总体规划》(Master Plan on ASEAN Connectivity 2025)指出，东盟的联通不仅在于交通信息等基础设施的物理性流通和投资贸易的制度性流通，还在于教育、旅游、文化等领域的人员自由流通[3]。此计划将“区域人员流通”作为互联互通五大战略之一，具体包括缩小东盟职业技能供需差距，增加区域内国际学生流动等。“区域教育合作是提高区域竞争力与繁荣稳定的主要推力”[4]。学校不仅是宣传东盟意识与文化的重要机构，也是促进各成员国相互理解并创造更深层次文化的重要载体[5]。为适应东盟共同体建设的需要，东盟提出了一系列职业技术教育区域化发展倡议。

　　(二)应对东盟劳动力市场危机的需要

　　在科学技术日新月异的时代，东盟的经济社会面临巨大转型，东盟劳动力市场需求也在不断变化。国际劳工组织发表的报告《转变中的东盟：科技如何改变工作与企业》显示，在汽车制造业，东盟国家工人面临高度自动化带来的失业风险，其中印度尼西亚60％、泰国70％的工人将可能被机器人替代。在零售业、纺织业等其他领域，低技能工人被机器人替代的比例也很高，如菲律宾商业外包行业，89％的工人有可能被机器人替代[6]。同时，劳动力市场对高技能人才的需求日益增长。为应对劳动力市场危机，东盟各国的职业院校需加强合作，提升职业技术教育的质量和整体实力，以培养更多的高技能人才。

　　(三)促进东盟职业技术教育国际化的需要

　　为提升东盟职业技术教育的国际影响力和竞争力，东盟积极推进职业技术教育国际化，把职业技术教育区域化发展作为促进职业技术教育国际化的重要途径。在推进职业技术教育区域化发展的过程中，东盟试图借鉴欧洲博洛尼亚进程(Bologna Process)的有益经验。欧盟一直把教育领域作为欧盟-东盟区域对话的优先考虑和支持领域，东盟国家通过欧盟主导的亚洲连接计划(Asia-Link Programme)、亚洲之窗(Asia Windows)、东盟-欧盟大学网络项目(ASEANEU University Programme)、欧盟-亚洲高等教育教育平台(EU-Asian Higher Education Platform)等合作项目学习借鉴博洛尼亚进程在推进教育区域化发展方面的各项政策，并得到欧盟委员会的经费支持[7]768。

　　二、FOPA模型视角下东盟职业技术教育区域化发展的路径

　　由于教育区域化现象纷繁复杂，在考虑不同地区政治、经济、文化、历史背景多样性的基础上，简·奈特提出了分析教育区域化发展的FOPA模型(Functional，Organizational and Political Approach Model)。该模型由功能路径、组织路径以及政治路径三部分组成，三种路径互为补充[8]。三种路径的涵义及主要外显形式见表1。

　　(一)东盟职业技术教育区域化发展的功能路径

　　东盟职业教育区域化功能路径是指制定一系列增加东盟职业技术教育体系一致性、透明度的框架与计划，这些框架与计划为东盟职业技术教育系统之间的连接提供了技术保障。

　　1.消除区域各级资格互认壁垒。为促进东盟成员国教育系统之间的连接，东盟制定了东盟资格参照框架(ASEAN Qualifications Reference Framework，AQRF)。东盟资格参照框架是区域共同参考框架，其主要功能是为东盟成员国颁发的学历证书和资格证书提供可比较的工具[9]。东盟资格参照框架的建立为东盟成员国职业技术教育体系之间的互认、对比、互动以及连接提供了操作工具，促进了东盟内部劳动力流动以及东盟共同体建设。

　　与其他地区的资格框架相似，东盟资格参照框架是基于学习成果而不是学习时长的认证方式。学习成果由八个级别的能力描述组成，东盟资格参照框架中的职业技术教育与培训部分则由七个级别的职业等级、证书及描述组成[10]，其参照作用体现在它可以使任意两个东盟成员国的国家资格框架具有可比性。目前，东盟资格参照框架委员会(AQRF Committee)为最高决策机构，负责处理参照框架实施过程中出现的政策及技术问题。东盟资格参照框架秘书处则负责区域内的协调工作并提供行政支持。成员国内部也建立了国家东盟资格参照框架委员会，以支持本国资格框架与区域资格框架的对接[11]。

　　2.开发区域职业技术教育教师标准。东盟从两个方面加强区域职业教育教师的标准化建设：①开发适用于整个东盟地区的职业技术学校教师标准；②确立东盟国家企业内培训师标准。两套标准使区域内职业教育教师质量得到保障并具有可比性。

　　在校外职业教育教师标准方面，东盟发布了《东盟国家企业培训师标准》(Standard for In-Company Trainers in ASEAN Countries)。为加强校企合作，满足日益增长的高技能人才跨国流动需求，东盟六国(柬埔寨、老挝、缅甸、菲律宾、泰国、越南)在企业培训师标准方面达成协议。该标准由六国派出的来自政府、商界、大学及其他教育机构的60多位专家共同制定，整个过程得到德国联邦职业教育与培训学会(BIBB)、德国国际贸易协会合作公司(GIZ)、卡尔斯鲁厄理工学院(KIT)相关专家的全程指导[12]。该标准包括“分析工作任务并明确学习要求”“制定培训计划”“实施培训”“进行培训评估”四个模块，东盟成员国可根据不同技能、知识、主题以及不同行业需求加以运用。企业培训师标准的确立不仅促进了教育培训系统与劳动力市场的联系，而且规范了东盟成员国企业培训师的培训。

　　3.发布高质量的地区学术期刊索引。为扩大东盟在学术领域的知名度与影响力，东盟发布东盟学术期刊索引(ASEAN Citation Index)。作为东盟唯一的地区高质量学术期刊数据库，由东盟十国的国家期刊数据库组成，目前涵盖东盟国家407种学术期刊[13]。

　　引进共同的学术期刊索引是东盟地区学术期刊质量保障的重要环节。东盟学术期刊索引数据库的建立不仅推广了东盟研究成果，提高了期刊引用率，而且提高了东盟地区大学及职业院校的国际排名，为高等院校提供了可靠的科研信息，促进了学术交流。

　　(二)东盟职业教育区域化发展的组织路径

　　东盟职业技术教育区域化发展的组织路径是指建立保障区域化发展的一系列政府和非政府组织、专业组织以及网络组织。

　　1.成立东南亚教育部长组织职业技术教育中心(SEAMEO VOCTECH)。该中心由东南亚教育部长组织于1990年成立，其董事会由东盟十国派出的代表组成，是东盟地区成立最早的区域职教中心。该组织在课程与发展、科研与创新、信息技术、领导与管理、教师教育等五个方面向东南亚地区提供培训项目，协助东盟成员国解决职业技术教育问题，以“共同追求卓越”为指导思想，通过创新能力建设、信息服务和研究，加强东盟成员国的职教体系建设[14]。

　　东南亚教育部长组织职业技术教育中心在东盟职教改革领域发挥重要引领作用，拥有研究、咨询、培训等多重功能，定期分析地区及世界范围的职教发展趋势，并提出应对之策[15]。

　　东南亚教育部长组织职业技术教育中心被视为东盟在职业技术教育领域的运营和补充部门。在东盟职业技术教育区域化发展过程中，该中心不仅是职教改革的学术中心，还充当了职教合作活动协调者及实践指导者的角色。由其牵头的“东南亚职业教育研究网络(Southeast Asian Vocational Education Research Network)”项目成为地区示范项目之一，其研究成果将持续为东盟地区的职业技术教育实践者、政策制定者以及研究者提供重要信息。

　　2.创立东南亚职业技术教育联盟(SEA-TVET Consortium)。作为东盟地区职业技术教育机构网络系统，其主要功能是在产业界与职业技术教育机构之间建立可持续发展的平台，实现更大范围的交流合作与资源共享，促进东盟各类职教人员及学生互换交流。

　　该联盟在《清迈联合声明》(Chiang Mai Joint Statement)的倡议下成立，确定了东南亚职业技术教育联盟运行前3年的重点集中在酒店旅游业、电子制造业、农业、渔业以及建筑业等几个领域[16]。2018年，该联盟将覆盖东南亚地区12个行业、发展150个正式成员、实现1500名师生的互换交流以及拥有750个行业合作伙伴[17]。

　　东南亚职业技术教育联盟的创立对东盟各国的职业技术教育机构、师生及产业有诸多益处。东盟成员国通过与其他国家的交流，学生的技术水平以及职业教育教师的教学水平得到提高。联盟内注册的职业教育机构成员通过其所在网络获得最佳实践案例经验，这有利于联盟各类成员建立长期的合作伙伴关系。各国职业教育教师群体也受益于与区域内同行共事的经历。同时，师生互换增加了师生的跨文化工作经验，这将反哺整个行业的良性发展。

　　3.建立区域职业教师教育协会。2014年成立东亚及东南亚职业教师教育区域协会(Regional Association for Vocational Teacher Education in East and Southeast Asia)。该协会长期致力于东盟所有层面的整合，呼吁东盟各国在职业技术教育领域建立永久区域机构，并在职业技术教育质量提升与区域化发展方面开展有效协调。

　　职业教师教育区域协会始终把职业教育教师的作用摆在核心位置，并提出未来工作的5个方向：“加强东盟地区职业技术教育合作以促进其国际化；简化东盟各国职业技术教育体系以提高其可比性；推进职业技术教育能力开发以促进创新与研究能力发展；制定劳动力市场驱动的职业技术教育政策以确保职业技术教育与市场的良性互动；改善财务分配结构和机制以加大职业技术教育财政投入”[18]。

　　(三)东盟职业技术教育区域化发展的政治路径

　　东盟职业技术教育区域化发展的政治路径是指东盟、东南亚教育部长组织(Southeast Asian Ministers of Education Organization)通过制定计划和方案、开展政策对话等途径推动职业技术教育区域化发展。

　　1.制定5年职业教育发展规划。东盟成员国之间的教育合作在《东盟宣言》《东盟2020愿景》《东盟宪章》的框架下进行。这几份文件都强调东盟需要通过合作走向繁荣、和平与稳定。同时，各成员国达成共识：增加教育透明度、改进教育质量有利于实现良性互动，保持活力。这些共识体现在东盟发布的教育规划中。

　　《东盟5年教育规划(2011—2015)》围绕“促进东盟意识的形成”“提高高质量教育的可获得性”“推动跨境流动以及教育国际化”“支持环境教育等其他教育”这4个方面制定了20个教育项目[4]。《东盟教育5年规划(2016—2020)》将职业技术教育发展目标作为整个规划的第四个子目标加以详细描述，职教发展目标围绕“扩大职业技术教育可获得性”“实现职业技术教育质量提升与协调发展”“建立区域质量保障及职业技术教育认证机构”“消除成员国职业技能供需鸿沟”这4个方面制定了12个子项目，并明确这些子项目的主导国家及合作机构[19]。

　　东盟制定的两个5年教育规划强化了东盟在职业技术教育合作中的领导者角色。5年职业技术教育规划的制定与实施对实现东盟教育愿景、扩大职业技术教育合作伙伴与合作范围起到了推动作用。

　　2.确定区域职业技术教育发展战略。东盟职业技术教育发展战略是《新教育议程：2015—2035年7个优先发展领域(A New Education Agenda：SEAMEO's Seven Priorities)》中涉及的重要战略领域之一。“7个优先发展”的教育领域包括早期儿童护理、全纳教育、应对突发情况教育、职业技术教育与培训、教师教育、高等教育与研究、21世纪课程开发等7个方面[20]。作为区域职教发展的官方顶层设计机构，东南亚教育部长组织秘书处2017年又发布了《7个优先领域行动纲领》(Action Agenda for SEAMEO 7 Priority Areas)，明确了这7个领域的具体目标、时间节点、合作方、预期成果、资助机制以及其他合作机构的职责范围。

　　职业技术教育发展战略要求各成员国在职教领域加大投入，开发创新性课程。内容涵盖：城市农业技能促进计划、非正式教育认证计划、农业从业人员能力标准开发计划、健康护理研究项目、职业教育高层会议计划、全纳教育计划及特殊教育教师培养计划、跨国职业学校学生交换计划、地区知识平台计划、日本国家技术学院模式推广计划、东南亚教育部长组织-中国职业教育文化姊妹项目、东南亚职业技术教育联盟项目、大型在线课程项目及未来农场计划[21]。

　　职业技术教育战略发展规划反映了东盟职业技术教育区域化的发展方向。详细的战略规划也表明职业技术教育的区域化发展不只是东盟成员国高层达成在政治上的共识，而且是落实到了具体项目中，每个项目都有明确的主导国、时间节点及实施机构。

　　3.建立职业技术教育高层会议机制。除东盟教育部长会议、东南亚教育部长组织高级官员会议外，东南亚职业技术教育高级官员会议(High Official Meeting for TVET in Southeast Asia)成为影响东盟职业技术教育政策的重要对话平台。其参会者来自东盟成员国教育部、职业技术教育相关部门及区域内外合作伙伴，主要讨论地区当前职教合作状况以及发展趋势，回顾职业技术教育项目进展，确定职业技术教育发展方向与策略,促进职业技术教育转型，加强地区各机构部门在职教领域的合作。

　　通过东南亚职业技术教育高层会议机制，职业技术教育区域化发展成为该地区重要研究课题，由该会议提出的倡议在东盟成员国产生政策导向作用。

　　三、东盟职业技术教育区域化发展的特点

　　东盟职业技术教育区域化发展主要呈现出三大路径三管齐下、多元主体协同推进、“东盟方式”全面引领这三大特点。

　　(一)三大路径三管齐下

　　东盟职业技术教育区域化发展的三种路径相互依赖、相互补充。东盟职业技术教育区域化发展的政治路径将东盟职业技术教育区域化发展作为目标，并对此作出详细规划，区域最高层次的政府间教育合作保障了东盟职业技术教育区域化发展的可持续性。东盟职业技术教育区域化发展的功能路径为实现东盟各国职业技术教育的连接提供了技术支持，增强了各成员国职业技术教育体系的透明度及可比性，使成员国之间的职教合作更具可操作性。东盟职业技术教育区域化发展的组织路径建立了不同层次实体机构与网络，以保障各项职业技术教育协议的顺利实施，使功能路径的技术功能得以发挥，同时由组织路径产生的机构和组织也成为新政策的培育地。在东盟职业技术教育区域化发展的起始阶段、组织路径和功能路径的运用优先于政治路径，后期政治路径又反作用于前两者，整体具有自下而上与自上而下并存的特点。

　　(二)多元主体协同推进

　　东盟职业技术教育区域化发展的推动主体是多元的，既有区域内部高层官方组织机构，也有介于官方与非官方之间的组织机构。这是东盟教育治理的独特之处。从内部看，东盟秘书处、东南亚教育部长组织是东盟教育合作最核心的官方机构。东南亚教育部长组织下设22个中心，分别处理不同教育层次的教育合作及研究问题。其中，职业技术教育区域中心是东盟职教领域最核心的机构。从外部看，联合国、欧盟、澳大利亚-新西兰自贸合作组织、德国国际合作机构等国际组织在东盟职业技术教育区域化发展过程中扮演了重要角色，成为东盟职教领域改革与发展的重要合作伙伴。总体而言，东盟的职业技术教育区域化发展形成了区域内外组织机构共同指导、内外部相互配合的特点。

　　(三)非强制性的“东盟方式”全面引领

　　由于东盟在建立地区机制时有谨慎和渐进的偏好，因此法律约束性协议相对稀缺。成员国之间“不干涉内政”和“通过协商达成一致”一直是东盟国家合作的重要原则，这种协商机制被称为“东盟方式”。东盟职业技术教育区域化发展也受到“东盟方式”的影响，职业技术教育合作过程中以协议及倡议取代法律文件，不强制成员国实施。因此，虽然东盟在其职业技术教育区域化发展过程中借鉴了欧洲博洛尼进程的成功经验，但并不是要建立类似博洛尼亚进程那样高度标准化的教育体系，而是要让有教育多样性的东盟国家和谐发展[7]774。

　　四、对深化我国与东盟在职业技术教育领域合作的启示

　　中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》指出,做好新时期教育对外开放工作的重点之一是实施“一带一路”教育行动，促进沿线国家教育合作。东盟各国都是“一带一路”沿线的重要国家，东盟职业技术教育的区域化发展对我国深化与东盟在职业技术教育领域的合作具有重要启示意义。

　　(一)加强与东盟及东南亚教育部长组织的对话

　　东盟与东南亚教育部长组织既是直接影响东盟国家内部职教改革的官方组织，也是代表东盟成员国与区域外国家展开职教合作的主要平台。在与二者对话过程中应注意以下两方面：①对话内容应注重整体设计。我国相关部门可根据《东盟5年教育规划(2016—2020)》确定的4个职教发展目标有针对性地开发与之相匹配的职教合作项目，围绕“扩大职业技术教育可获得性”“实现职业技术教育质量提升”“建立职业技术教育质量保障及认证机构”“消除技能鸿沟”这四个目标开发合作项目。②对话形式应采用东盟国家乐于接受的“寻找结合点的方式”。如我国相关部门可根据东南亚教育部长组织制定的优先发展领域，扶持并指导我国该领域的一流职业院校和机构设计相关合作项目，重点研究东盟在农业技能提升、非正式教育认证、地区知识平台建设等优先项目方面的进展，寻找合作点，高效地促成多层面、多领域的职教合作。

　　(二)深化与东盟重要职业技术教育组织的合作

　　除主要官方组织外，东盟创建的各类职教组织也应成为构建中国-东盟职教系统与产业系统利益共同体的重要合作伙伴。我国可在以下三方面深化与东盟重要职教组织的合作：①开发与东南亚教育部长组织职业技术教育中心的学术合作项目。通过与该组织建立学术联系，进一步了解东盟职教发展现状，弥补研究力度不足的短板。②建立与东南亚职业技术教育联盟的信息互享平台。通过东南亚职业技术教育联盟在各产业及职教机构之间建立的网络系统，扩大与东盟职教机构的合作，并与东盟各行业及企业建立广泛联系。③深入研究由多个职教组织开发的企业培训师标准及其开发过程，加快我国职业教育教师队伍的规范化和标准化建设。

　　(三)实现我国职业资格与东盟职业资格的互认

　　由于我国尚未建立国家资格框架，职业资格的可比性、可转换性不够，我国职业资格与东盟职业资格的互认目前还无法顺利实现。在“一带一路”倡议背景下，这既不利于我国的职业院校走出国门办学，也不利于东盟国家职业院校与我国职业院校之间的学生流动。当务之急是借鉴国家资格框架开发的国际经验，建立我国的国家资格框架，并在此过程中充分考虑东盟资格参照框架的内容，为我国国家资格框架与东盟资格参照框架的连接提供参考。与此同时，我国可与东盟以外的国际组织及国外机构加强交流合作，发挥其他国际组织及机构在开发资格框架过程中的技术指导作用，实现我国职业资格与东盟职业资格的互认，助推国家“一带一路”倡议的实施，充分发挥职业技术教育合作交流对加强中国-东盟战略合作伙伴关系的重要作用。

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