作者简介：张德祥(1950- )，男，山东平度人，大连理工大学高等教育研究院院长，教授，博士生导师，从事高等教育管理研究。辽宁 大连 116024

　　内容提要：我国大学治理存在若干重要关系，认识和处理好这些关系对推进大学治理现代化具有重要意义。我国大学治理应处理好的关系包括8个方面，即党委领导与校长负责的关系，应坚持和完善党委领导下的校长负责制；学术与行政的关系，应充分发挥学术委员会在学术治理中的作用；学校与院系的关系，应完善院系的治理结构；大学章程与学校制度的关系，应完善以章程为核心的制度体系；办学自主权与治理能力的关系，应不断提高大学治理的能力；治理与管理的关系，应不断提高大学的治理水平和管理水平；制度建设与文化建设的关系，应发挥文化在大学治理中的作用；外在推力与内生动力的关系，应增强大学提高治理水平的自觉性。

　　关 键 词：大学治理 治理水平

　　标题注释：教育部哲学社会科学重大课题攻关项目(14JZD051)，工业与信息化部重点课题(0108141)。

　　中图分类号：G640；G649.21 文献标志码：A 文章编号：1000-4203(2018)07-01-08

　　对大学来说，大学治理是一个永恒的话题，既要对它不断地进行理论探讨，又要在实践中不断地探索。1949年以来，我国大学治理经历了一个阶段性与连续性相统一的发展过程。2010年中共中央国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，明确指出“完善中国特色现代大学制度”，提出“完善治理结构、加强章程建设、扩大社会合作、推进专业评价”等具体任务，标志着我国大学治理进入了一个新的阶段。近10多年来，我国的高等教育经过快速发展已接近普及化，国务院发布的“统筹推进世界一流大学一流学科建设总体方案”明确提出，“实现我国从高等教育大国向高等教育强国的历史性跨越”。在这种背景下，包括大学治理在内的高等教育治理体系和治理能力现代化显得尤为重要。大学治理中存在若干重要的关系，认识和处理好这些关系对推进大学治理现代化具有重要的意义。

　　一、处理好党委领导与校长负责的关系，应坚持和完善党委领导下的校长负责制

　　党委领导下的校长负责制是中国特色现代大学制度的核心。国家不仅在相关法律中已经明确这项制度，而且在一系列的文件中对如何实施这项制度也做出了明确的规定。坚持和完善党委领导下的校长负责制，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制，是大学治理首先要回答的问题。

　　根据我们前期对25所大学的问卷调查，在关于“党委领导状态”题项的回答中，有5.6％的被调查对象认为“非常好”，有53.3％的被调查对象认为“好”；在关于“以校长为代表的行政权力运行状态”题项的回答中，有4.7％的被调查对象认为“非常好”，有56.4％的被调查对象认为“好”。从调查数据和实际观察来看，这些年人们对党委领导下的校长负责制的认同在不断提高，党委领导下的校长负责制的实际运行水平也在不断提高。

　　在现实中，坚持和完善党委领导下的校长负责制还有许多工作要做。首先，要处理好领导与负责、决策与执行、管人与管事的关系，其核心是处理好党委领导和校长负责的关系。其次，要落实好民主集中制，重大事项必须经过集体讨论决定。然而在实践中，人们对什么是重大事项的认识常常是模糊的，因此，我们对重大事项的界限应予以明晰。第三，在议事决策机制、党政协调配合、运行保障等方面要有具体的办法。当前，高等学校比较重视党委会和校长办公会的议事规则，大都制定了相应制度，但是，高校还需要加强党政协调配合和运行保障。上述三个方面的问题并非今日才产生，有些问题过去就存在，在今后的实践中需要进一步解决。

　　坚持和完善党委领导下的校长负责制，书记和校长是关键。首先，书记和校长应对党委领导下的校长负责制的内涵、意义和要求认识到位，应从学理、政策、实践三个方面对“什么是党委领导下的校长负责制”“为什么要实行党委领导下的校长负责制”“实行党委领导下的校长负责制的基本要义是什么”等问题有比较清醒的认识，只有这样才能不断增强坚持和完善党委领导下的校长负责制的自觉性，并且把这种自觉性转化为行动。其次，要明确党委书记和校长的职责。明确党委书记和校长的职责是坚持和完善党委领导下的校长负责制的基本前提。明确职责需要有制度性的规定，个人对职责的理解必须建立在制度规定的基础上，缺乏制度规定会导致个人理解的空间过大。目前，在国家的政策文件中需要进一步明确书记和校长的职责。中共中央的相关文件对高等学校党委的职责做了明确的规定，1998年通过又于2015年修订的《高等教育法》对高校校长的职责做了明确的规定。但是，有关高校党委书记的职责缺乏清晰的规定，只是在2014年中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》中规定，“党委书记主持党委全面工作，负责组织党委重要活动，协调党委领导班子成员工作，督促检查党委决议贯彻落实，主动协调党委与校长之间的工作关系，支持校长开展工作”。相对于《高等教育法》和相关文件中对校长职责的明确规定，学校书记的职责规定显得比较笼统。书记和校长的职责规定不够清晰，必然会影响二人对党委领导下校长负责制的理解及其职责的履行，因此，进一步明确书记和校长的职责非常必要。第三，书记和校长在按规定履行职责的同时，还要相互支持、相互尊重、胸怀大局。书记和校长要有能力、有思路、有思想，更要有境界。

　　二、处理好学术与行政的关系，应充分发挥学术委员会在学术治理中的作用

　　学术与行政的关系是大学治理的重点和难点。在计划经济时代，我国高等教育实行高度集中和统一管理的体制，大学不仅缺乏自主权，其内部也表现为过强的行政导向，过弱的学术导向，背离了大学发展的内在逻辑。20世纪90年代以来，在高等教育研究领域，关于学术权力和行政权力的研究逐渐兴起。人们认识到，现代大学的行政权力和学术权力既有其合法性，也有其局限性；二者既有冲突的一面，又有可以协调的一面，二者只有相辅相成、协调互动，才能保证大学健康运行和发展。

　　探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用是建设现代大学制度和完善大学治理的重要内容。教授治学的制度化是保证教授治学的可持续性与有效性的必要条件，学术委员会是实现这一条件的有效途径。《高等教育法》对高等学校学术委员会的性质、作用做了明确规定。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》再次强调，充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。当前，各个大学普遍设有学术委员会，制定了学术委员会章程，并注重发挥学术委员会的作用，似乎教授治学已经制度化，但是我们不能过分乐观。实际上，学术委员会作用的发挥与制度设计之间还有很大距离。

　　根据我们前期对25所大学的问卷调查，在关于“学术委员会及其职能发挥状态”题项的回答中，有1.8％的被调查对象认为“非常好”，有24％的被调查对象认为“好”，而有55.8％的人认为“一般”，有15.7％的人认为“不太好”，还有2.8％的人认为“十分不好”。从这个调查结果来看，高等学校学术委员会制度实施的效果不理想。

　　在高等学校，学术委员会在一定程度上还处于制度“虚化”、制度“悬置”状态。尽管学术委员会制定了章程，但是什么样的事务提交学术委员会审议，能不能按规定提交学术委员会审议，还没有一套机制和程序来保证。如何发挥学术委员会的作用仍然与高校领导的认识和工作习惯有关。高校在很大程度上对学术委员会还处于“想起来就用一用，想不起来就不用”，“不好决策的时候就用一用，方便决策的时候就不用”的状态。高等学校长期以来形成的行政导向的管理思维与运行模式仍然有很大的惯性，这种惯性不仅表现在思想认识层面，还表现为工作层面长期形成的“路径依赖”。

　　学术委员会制度化难以实现还表现为没有专门处理学术委员会相关事宜的日常办公机构。没有专门的日常工作机构就没有专人来保障学术委员会的工作运行。现在，高校学术委员会的日常办公机构一般挂靠在学校的有关部门，如有的挂靠在校办，有的挂靠在科研处，有的挂靠在学科办，还有的挂靠在教务处。而这种挂靠事实上变成了依附和从属，其工作常常被边缘化。既然高校的学术委员会非常重要，为什么不能设立专门的工作机构来保障其运行呢？

　　学术委员会从目前的“形式制度化”到“实质制度化”还需要做很多工作，需要高校领导带头宣传教授治学的重要性，带头完善教授治学的制度设计，带头执行教授治学的相关规定。

　　三、处理好学校与院系的关系，应完善院系的治理结构

　　大学院系的治理是大学制度建设的重要内容。院系是大学组织的基本单元，是大学完成知识传播、知识发现、知识应用、知识理解等知识生产活动的基本学术单位。大学院系区别于其他组织的一个重要特点是“底部沉重”。大学的主要学术人员都聚集在院系；大学包括教学和科研在内的所有重要学术活动都在院系开展；大学内部的诸多矛盾与问题不仅都在院系显现，最终还要在这里解决。大学的院系又是一个复杂的组织，伯顿·克拉克讲到的大学组织的“矩阵结构”，迈克尔·科恩和詹姆斯·马奇提出的“有组织无政府状态”以及查尔斯·比德韦尔等人指出的“科层制与松散结构的混合体”等，都体现在大学的院系组织中。大学的这些特点决定了大学院系治理的重要性和复杂性。近年来，随着高等教育的快速发展，我国大学的院系规模不断扩大，有的单位甚至拥有几千名学生和几百名教师，同时，随着事业发展和高校权力的下放，院系单位具有的人、财、物方面的权力也在扩大。大学的院系治理不仅显得越来越紧迫，而且成为大学治理的重要组成部分，搞好院系治理已成为保障大学事业健康发展的内在要求。

　　目前，关于大学院系治理存在着“四多和四少”现象[1]，即国家政策文件对大学治理领导体制、治理结构和运行机制的政策规定多，对大学院系的领导体制、治理结构及运行机制的政策规定少；高等教育研究领域关于大学治理的研究多，关于院系治理的研究少；大学对坚持和完善党委领导下的校长负责制及完善大学治理结构的关注多，对完善院系领导体制关注少；大学对院系组织形态变革的研究多，对院系治理结构的研究少。总之，在现代大学制度建设过程中，人们普遍关心的是学校层面的治理结构及其运行，对院(系)层面的治理不够关心。

　　搞好大学的院系治理，需要处理好大学和院系的关系。长期以来，大学行政化的一个重要表现就是大学过分科层化，大学组织对直线职能制过分强化使院系成为学校的一个“生产车间”，院系因缺乏相应的权力而成为学校管理部门指挥的对象。我们常说大学是“学者共同体”，其特征主要体现在院系层面。院系“底部沉重”和“结构松散”的特点要求大学改变管理权限过分集中在校一级的局面，向院系放权，既要使院系感到有权力，又要使院系感到有责任，从而激发院系的内生动力。

　　搞好大学的院系治理，需要完善院系的治理结构。

　　(1)要贯彻好党政联席会议制度。新中国成立以来，虽然大学的领导体制几经变化，但大学院系总体上实行的是院系主任负责制。1990年我国颁布了《中共中央关于加强高等学校党的建设的通知》并提出“系党总支是全系的政治核心”，指出系党总支的主要任务是“保证监督党和国家各项方针、政策及学校各项决定在本系的贯彻执行；参与本系行政管理工作重大问题的讨论决定；支持系主任在其职责范围内独立负责地开展工作”。2007年教育部发布《关于加强普通高等学校基层党组织建设的意见》，提出“建立健全党政联席会议制度”。该意见还指出“院(系)工作中的重要事项，要经过党政联席会议，按照民主集中制的原则集体研究决定”，“党政之间既要明确职责，又要协同合作；既要合理分工，又要形成合力；有效形成院(系)党政相互配合、协调运转的工作机制”。对于党政联席会议制度，有人理解为“这是一种党政协调配合的工作机制，还不是一种领导体制”，也有人将其理解为是一种“党政共同负责制”。如何贯彻好党政联席会议制度，需要有一系列的制度规定，如明确院系工作中哪些重要事项需要党政联席会议作出决定，否则不同的人因理解不同就会产生不同的行为，影响这一制度的执行。再如，党政联席会议如同大学的党委会和校长办公会一样，也需要有议事程序和规则。此外，有些关系需要进一步明确，如党政联席会议与二级学院党委会的关系，党政联席会议与院长办公会议的关系等。

　　(2)完善院系治理结构，需要强化教师在院系学术治理中的作用。院(系)作为学术单位，其基本活动是学术活动，教师应该在院系治理中发挥重要的作用，教授治学首先体现在院系。这些年来，尽管一些大学的院系注重发挥以教授为代表的教师群体在学术治理中的作用，但是，它们对什么学术事项、哪些人、以什么方式参与学术治理等问题缺乏制度性的规定；一些大学即便有了制度性规定，也未能把制度性规定变为制度化行为。虽然有的院系有学术委员会或教授委员会，但此类机构仍存在“虚化”和“随意化”的现象，缺乏章程和有效的保障机制。还有的院系在学术造诣比较高的人担任院长(系主任)后，出现了个别人“官气”很足，主观武断，缺乏学术民主的现象，有的人甚至利用行政职务谋求个人私利。

　　(3)完善院系治理结构，需要发挥广大师生员工的作用。大学院系除了学术事务以外，还有许多行政事务和事关教职工切身利益的事务，如何保障广大教师在院系治理中的民主参与和民主监督权利需要很好的研究，并做出制度性安排和组织实施。院系是基本的教学科研单位，大学生是院系治理的重要利益相关者，他们的权益需要得到维护，他们的权力需要得到尊重。因此，听取学生的意见，吸收他们参与院系治理是完善院系治理的重要内容。

　　四、处理好大学章程与学校制度的关系，应完善以章程为核心的制度体系

　　大学章程被称为大学的“宪法”，制定章程和依据章程管理学校是依法治校的要求。1998年颁布的《高等教育法》明确规定，申请设立高等学校的，应向审批机关提交章程，并明确章程应当规定的事项，从而确定了大学章程的法律地位。2010年7月中共中央国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》强调指出，各类高等学校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。教育部于2011年7月颁布《高等学校章程制定暂行办法》，并于2013年9月颁布《中央部委所属高等学校章程建设行动计划(2013-2015年)》，进一步推动了大学章程的制定。

　　大学设立要有章程，大学管理要依据章程。近代中国高等教育产生后，制定大学章程一直是设立大学的必要条件。新中国成立后，在一段时间内，大学章程也一直被保留并作为大学管理的依据。后来，由于历史的原因，大学章程被忽略，大学章程的制定中断了。现在，国家强调大学章程的制定实际上是在“补课”，补历史的“欠账”。尽管有这样曲折的历史，但这一课补得非常有必要，因为它标志着我国依法治教、依法治校的意识进一步增强，依法治教、依法治校的步伐进一步加快。

　　近年来，在国家教育行政部门的推动下，大学普遍制定了章程，这是高等学校依法治校的一大进步。但是，我们也看到大学章程的建设与实施出现了一些新的问题，如有的学者指出，各大学章程趋同以及章程在大学治理过程中被束之高阁。[2]大学章程与大学的制度体系存在一定程度的“脱耦”。所谓脱耦，是指大学章程与既有的大学制度体系耦合不够，存在一定的分离。这种现象的产生与我国大学章程建设和制度体系建设的历史过程有关。从大学章程与大学其他制度的关系来说，应该是在设校时先制定章程，然后，再依据章程制定学校的规章制度，这样，大学章程与其他制度之间是一种耦合关系。由于我国相当多的大学在设立时并无章程，而学校运行和管理又需要有章可循，因此，大学在长期的办学实践中已经制定了一系列的规章制度，以至于我们在制定大学章程时面临该章程如何与学校既有的制度相衔接的问题。据我们的初步研究发现，大学章程与其他制度的耦合程度不够高，存在“脱耦”现象。其主要表现在：第一，缺失，即学校章程既缺失根据国家要求和高等教育改革需要加以明确的条款，也没有相应的学校制度规定。如有的学校虽然在章程规定中设立了“大学理事会”“二级学院民主管理委员会”等，但是没有相应的制度与之呼应。第二，陈旧，即学校章程对一些事项做了新的表述和规定，但学校制度如一些关于财务和人事的规定依旧是过时的规定和表述。第三，冲突，即学校的制度规定存在严重的部门化倾向，各个部门对同一事项的规定不一致，如关于教师的考核，教务部门、科研部门和人事部门的规定常常不一样。

　　由于大学章程的制定带有“补课”性质，要使章程真正发挥作用，必须把章程的要求体现在学校的各项制度中，落实在各项管理事务上。也就是说，必须以章程为标准来审视学校现存的各项规定，看它们是否符合章程的要求，并以此来修订和完善学校的各项规章制度。大学的制度体系包括办学治校的一系列制度和规章，如教师制度、学生制度、教学制度、科研制度、财务制度、资源管理制度、党建制度等。大学的制度体系大体可以分为四类：一是学校的管理体制，包括治理结构、学校的组织架构、权力的决策执行与监督等；二是学校的资源配置与管理体系，包括人、财、物的资源配置、日常管理、绩效的评价考核等；三是学校的职能管理体系，包括学科建设、人才培养、科学研究、社会服务、国际合作交流等；四是学校党建和意识形态管理体系，包括党建、意识形态、宣传教育、学校文化、学校安全稳定等。大学章程要与这四大制度体系有机衔接，纵向贯通，横向协调，最终形成以大学章程为核心的大学制度体系。

　　完善以大学章程为核心的大学制度体系，既是大学治理的重要内容，也是章程制定之后大学需要继续做好的工作，否则，章程与其他制度一旦脱节，章程的严肃性和法律地位就会打折扣，章程的制定就徒有其名。现在的问题是，相当多的大学并没有在章程制定之后做好章程与学校制度的衔接工作，没有真正形成以章程为核心的大学制度体系。

　　五、处理好办学自主权与治理能力的关系，应不断提高大学治理的能力

　　大学办学自主权是大学逻辑的内在要求，也是大学存在与发展的必要条件。20世纪80年代以来，高等学校呼吁扩大办学自主权，学者们也对高等学校办学自主权进行了诸多的研究。高等学校的诉求和学者的研究成果得到国家和政府的重视，扩大和落实高等学校办学自主权成为国家高等教育改革的重要政策取向。1985年教育部颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》，明确提出“要扩大高等学校的办学自主权”，首次以国家政策文件的形式明确了高等学校办学自主权问题。1993年，中共中央、国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》，明确提出“进一步扩大高等学校的办学自主权”。1998年通过的《中华人民共和国高等教育法》第一次从法律的角度明确提出，“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，并明确了高等学校办学自主权的具体内容。其后的各类国家政策文件都把“扩大和落实高等学校办学自主权”作为高等教育改革与发展的重要政策加以明确。

　　20世纪80年代以来，尽管大学的办学自主权逐步得到落实，但从高等教育发展的实践来看，大学办学自主权仍需要进一步落实并进一步扩大。同时，我们必须认识到，大学在得到办学自主权后，必须不断提高办学治校的能力。正如《中国教育改革和发展纲要》所说的，“学校要善于行使自己的权力，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制”。否则，大学即使有了办学自主权，由于治理能力不强导致其不能很好地行使办学自主权，也会影响政府进一步扩大大学的办学自主权。2013年11月召开的党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，这也给高等教育治理体系和治理能力现代化提出了更高的要求。

　　当前，虽然高校提高大学治理能力的意识在不断增强，但是，我们也必须看到，提高大学治理能力的要求与用好大学的办学自主权和推动大学内涵式发展、建设现代大学制度的要求相比还不够。宣勇在“完善中国特色现代大学制度进程中的大学校长管理专业化”研究中提出了“大学校长对大学的管理必须专业化，即专心的事业、专长的从业、专门的职业”。关于专心的事业，调查显示，有87％的现任大学校长继续从事原学术研究工作，从事原学术研究工作所占精力占1/4以上的大学校长占51.3％，其中占一半精力的占8.1％。关于专长的从业，调查显示，63％的大学校长为理工科出身，具有管理学背景的校长占10.9％，具有教育学背景的校长仅占4.3％。而在美国大学校长中，具有教育学或高等教育学背景的达37％，具有理工科背景的占18.5％。关于专门的职业，调查显示，有59.1％的校长表示不愿意放弃原有的学术工作而成为职业化的大学校长，只有12.5％的人表示愿意放弃原学术工作，担任职业化的校长。[3]宣勇的这项研究不是直接针对大学治理能力的研究，但是，从大学领导者专心、专业、专门的情况来看，大学领导亟须加大对大学治理的投入以及提高大学治理能力。现代大学规模大、结构复杂，提高质量的任务重，社会期待高，与社会的联系广的特点，需要大学领导专心致志地投入工作，需要他们对大学有深刻的理解，有先进的办学理念，具备管理大学的专门知识和较强的管理能力。

　　此外，大学治理能力的提高，不仅要依靠校一级的领导，还要求学校管理层的干部以及院系一级的管理者提高治理能力。实践证明，学校的管理干部和院系的管理者治理能力与大学的治理水平密切相关。大学各个部门的管理者都应该对大学有深刻的理解，都应该成为各个领域的管理专家。大学应该重视对管理干部的培训，应该对管理干部提高治理能力有明确的要求。管理干部自身也应该勤于学习、善于学习、向书本学、在实践中学，不断地提高治理能力。

　　六、处理好治理与管理的关系，应不断提高大学的治理和管理水平

　　治理的概念进入高等教育领域后便很快融入高等教育研究话语体系，并被广大的研究者和实践者认同，治理成为一个时尚的概念。比起高等教育治理或大学治理的概念，高等教育管理或大学管理的概念在一定程度上被边缘化，甚至有的人认为管理已经过时，大学从管理阶段进入了治理阶段。这样，我们不得不思考，在高等教育领域，治理和管理有什么区别和联系？治理可以取代管理吗？治理包含管理吗？治理与管理并列吗？治理和管理相互交叉吗？

　　有学者从主体结构、权力运行向度、概念提出时间边界、治理与管理的重心等方面对治理和管理做了界定。李福华等人在厘清了治理和管理概念后，阐述了大学治理的重点领域和大学管理的重点领域。其中，我国大学治理的重点领域是：完善大学治理结构，优化大学治理机制；建立和完善治理视野中的高校社会问责机制。大学管理的重点领域是：管理理念与管理模式创新；质量管理与人才培养质量；绩效评价体系与教师绩效管理；岗位设置、人员聘任与薪酬改革等。[4]

　　尽管治理与管理有不同的内涵，但是它们也有共同之处，即调动各方面的积极性，实现资源的科学配置与管理，完成组织的工作任务，实现组织的目标。治理概念的引入，为我们更深入地理解大学，更好地办学治校提供了新的视角。但是，大学治理概念的引入并不能替代管理，不管是理性认识还是在实践中，大学治理和管理都是必要的。现实中，应该避免重视治理而忽视管理，二者应该相辅相成，相互协同以提高大学办学治校的水平。

　　在当前大学管理的实践中，还有许多突出的问题没有解决好，如以学生为中心创设良好的学习条件和环境，教师的评价与考核，资源的配置与管理，各种计划、专项实施的效果，大数据在学校管理中的应用等。人才培养是学校的根本职能，学生的发展是学校一切工作的出发点和落脚点。但这种认识在学校管理中并没有落实好，我们在为学生发展创设良好的制度、条件、环境方面还有许多管理工作要做。教师是大学办学主体，教师评价与考核是调动教师积极性的重要手段，是引导教师的“指挥棒”。大学普遍重视教师的评价与考核，因为它关系到教师的晋级、收入、声誉等。但是，现实中如何做到科学、客观、准确地评价教师的劳动及成果始终是大学管理的难题。教师工作的质与量、教学与科研、不同学科教师工作的特点、教师的显性劳动和隐性劳动(教师有些劳动在评价考核体系中是无法测量的)等都是教师评价与考核的难点。资源是大学办学的基本条件，如何配置和管理好大学的资源既关系到大学的办学水平和效益，也关系到学校的可持续发展。现实中，一些大学缺乏成本和效益的概念，导致设备重复采购，使用率低；办学用房越盖越多，越盖越不够用，办学用房缺乏分配、退出的标准和机制等，这些问题都需要解决。随着高等教育事业的发展，高等学校获得的各种国家计划投入和专项经费也在不断增加，如科研经费事业费、大学生创新计划专项、教师教改专项等，这些经费投入对提高高等教育质量是必需的，但是经费如何使用，效益如何，需要经过评估和相应的管理。信息化和大数据为大学管理提供了极大的方便，它可以为科学决策提供数据支撑，为分析学生的学习行为，为资金使用、物资采购、设备管理等方面提供技术支持。在管理实践中，我们需要思考和解决的问题是如何避免浪费，降低廉政风险等问题。

　　总之，没有一流的治理，不可能有一流的大学，同样，没有一流的管理，也不可能有一流的大学。

　　七、处理好制度建设与文化建设的关系，应重视发挥文化在大学治理中的作用

　　制度建设是大学治理的核心内容，实现大学治理现代化首先要做好制度设计和制度实施。近些年来，在国家的高度重视下，大学制度建设取得了重要进展。2010年中共中央颁布了《中国共产党普通高校基层组织工作条例》，2011年教育部颁布了《高等学校章程制定暂行办法》以及《学校教职工代表大会规定》，2014年教育部颁布了《高等学校学术委员会规程》以及《普通高等学校理事会规程(试行)》，2017年中共中央办公厅印发了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》等。在国家政策的指导下，大学在制度建设方面做了大量工作，如制定大学章程、学术委员会章程、党委会议事规则、校长办公会议事规则、教代会议事规则、二级学院运行规则等，从而保证和推动了大学的发展。但是，制度靠人去设计，只有实施了，才有意义。我们发现，有些学校推进大学制度建设的自觉性较高，有些学校则不够；有些学校制度建设相对完善，有些学校则不够；有些学校制度实施的效果较好，有些学校实施效果较差。究其原因，我们认为，文化是影响制度设计和实施的重要因素，制度建设与文化关系密切，文化深深影响着制度的设计和实施。

　　(1)文化影响大学制度的设计。大学治理是在一定的文化场域中实现的，大学的制度建设本身就是文化的投射，大学制度是大学文化制度化的存在形式，它反映了大学组织成员对大学基本价值的认知和集体意识，因此，大学中的个体和群体的价值观的塑造影响着大学的制度设计。一所大学偏向什么样的治理，喜欢什么样的治理，接受什么样的治理，这些都包含着文化的因素。大学文化，像水、土壤、空气一样，影响着大学制度的生根、发芽和结果。

　　(2)文化影响大学制度的实施。大学治理的制度设计能否有效实施以及实施的程度如何受大学文化的影响，因为“大学治理的有形框架只有在理念认可，基于文化模式相容的情况下，才能发挥作用”[5]。文化是隐藏于大学治理背后的隐性秩序。任何组织都处于某种特定的文化环境之中，具有特殊的文化认知图式，它维持和界定着某种治理的秩序，影响着组织成员对组织变革的接受和认同程度，某种意义上决定着组织变革的成效。一所大学内部治理的实践和有效性取决于学校内不同群体、个体的集体意识以及他们对管理规则、法规和实践的解释。影响大学治理的文化因素不仅存在于学校之中，大学所处的社区环境和社会环境也会对其产生影响。

　　(3)文化本身具有治理的功能。文化有规范、引导、激励等作用。20世纪80年代，管理理论界兴起了“文化管理理论”。一个单位所形成一种文化，不管人们是否认识到，这种文化都会弥散在单位的任何一个角落，影响着人的思维和行为。文化的治理功能相对于制度，更加潜移默化；文化相对于自然是可以建设的，因此，聪明的管理者重视文化建设。现实中存在一些影响大学治理的文化因素，如我们对大学的内在逻辑和大学理念的认识还不够深入；行政导向、官本位等受传统文化和计划经济体制影响形成的办学思维定式等因素还深深地影响着我们；一些管理者习惯于下指令和搞“一言堂”；学校的管理部门缺乏服务意识，衙门作风不同程度地存在着。这些文化因素发挥了负向功能，因此，大学治理不仅要重视制度建设，还要重视文化建设，制度建设和文化建设应同步进行。我们应该建设和弘扬反映时代要求和大学办学规律的大学文化，减少和消除落后的不良文化，发挥大学文化的治理功能。

　　八、处理好外在推力与内生动力的关系，应增强大学提高治理水平的自觉性

　　推动大学治理有两种力量，即大学的自身力量和外部的力量。改革开放以来，我国大学在治理进程中不乏改革的动力和行动，推动了大学内部管理体制、办学体制、教育教学等改革并取得了一系列重要成就。但是，我国高等教育作为“后发外生型”，从近代大学产生起，政府与大学的关系就很紧密，因此，大学内部治理结构的形成及其模式的变迁一直受政府的影响。可以说，政府是推动我国大学治理变迁的主要外部力量。从1949年中华人民共和国成立以后大学治理变迁的历史进程来看，国家出台了各种政策，直接作用于大学治理，引发了大学领导体制、治理结构的变革，影响着大学内部各种权力在大学治理中的地位、作用及其权力运行。

　　政府主导的大学治理变迁对完善大学治理结构，促进大学运行和建设现代大学制度有着重要意义。政府对大学治理的基本架构、基本原则、基本内容、基本程序作出规定是完全有必要的，而且从政府的角度推动大学治理现代化也会更加有效，从大学治理的实际效果来看，由政府主导的治理成效也是显著的。但是我们也看到，过度强调政策导向不仅会使大学缺乏改革的内在动力，还会出现依赖心理和合法性机制作用下的机会主义心理。所谓依赖心理，是指大学表现出依赖政府的政策供给的办学行为，即政府让我做什么我就做什么，大学缺乏推动治理的主动性和创造性。所谓合法性机制作用下的机会主义心理，表现为某些改革并非大学主动提出来的，而是大学为了完成上级交给的任务，为了获得上级的认可和相应的资源提出来的。从制度主义的组织理论来看，组织常常要适应外部的强制要求或模仿某些成功者而采取措施，其目的是为了获得合法性和资源。如果大学改革过度依赖外部力量，那么现代大学制度建设就会因内生动力不足而出现“交作业”现象。所谓“交作业”现象，就是大学会像小学生给老师交作业一样完成上级的“规定动作”，而非是学校自觉、主动地完成某项改革或某项工作。因此，学校认为交完了“作业”就完成了任务，至于这项改革或工作如何实施，实施的效果如何，学校并不关心。比如大学章程在制定过程中，上级规定学校必须在指定的时间内完成章程制定并上交，于是，许多学校为了完成“作业”组织相关人员加紧工作，至于章程制定之后如何实施，如何与现有的制度体系衔接则很少考虑，甚至还出现大学章程制定后束之高阁以及大学章程与大学制度体系“脱耦”现象。再如，此前大学制定综合改革方案也存在这种情况。上级要求各个大学都要制定综合改革方案，并规定上交的时间。有的学校为了完成上级的要求，也是组织专门人员闭门赶制。综合改革涉及学校工作的方方面面，是指导学校相当一段时间内改革发展的重要文件，本来应该组织各个方面的人员认真讨论，并结合学校改革发展的实际形成共识。但是，实际情况并非如此，有些学校匆匆制定，匆匆上交，许多干部、教师对其内容完全不知。试问，这样的改革方案如何深入人心，如何很好实施，这是典型的“学生给老师交作业”现象。长此以往，大学如何体现推动治理现代化的内在自觉性。

　　我国的高等教育规模大，结构复杂的特点决定了政府制定的政策应该保持一定的张力，关键在于激发大学建设现代大学制度的内生动力。在我国，只有把国家政策的推动与大学的内生积极性结合起来，把国家政策的要求与大学的实际结合起来，才能更好地实现现代大学制度建设的目标。

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