原标题：新时代“幼有所育”何以实现

　　作者简介：杨菊华（1963-），女，湖北鄂州人，中国人民大学国家发展与战略研究院教授，博士生导师，主要研究方向为人口老龄化（北京 100872）。

　　内容提要：中国历代都有明确的“及幼”“慈幼”思想和施策。十九大报告强调，要坚持在发展中保障和改善民生，在“幼有所育”上不断取得新进展。新时代的“幼有所育”应定位如下：家庭始终是婴幼儿最主要的照料主体和中心场域；社会服务是“幼有所育”的必要延伸；围绕家庭需求和“居家育教”，形成“政府主导、市场主体、社会补充、社区依托”的服务机制；托育服务的总量供给和质量保障两手抓。为此，须夯实“幼有所育”的家庭基础；打造“幼有所育”公共服务体系；进行分类管理，提供精准服务；落实“幼有所育”的公共服务清单；从“幼有所育”出发，推动《儿童养育法》的出台。

　　关 键 词：幼有所育 新时代 托育 托育服务 托幼

　　基金项目：本文系国家社科基金重大项目“全面二孩政策下城市地区0-3岁婴幼儿托育服务体系研究”（17ZDA122）和国家自然科学基金项目“‘普二新政’下家庭友好政策与女性家庭—工作平衡关系研究”（71673287）的阶段性成果。

　　十九大报告在原有“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的基础上，增加了“幼有所育、弱有所扶”两项。“幼有所育”是一项重大的民生议题。在新的历史方位，“幼有所育”的提出，正是对新时代横亘在家庭尤其是女性面前主要矛盾的直接回应与关照，是全面建成小康社会的一项紧迫性任务，也是摆在政府和社会各界面前的重大课题。

　　一、“幼有所育”的历史回溯

　　（一）民国时期及改革开放前30年的“幼有所育”

　　中国历史上具有一以贯之的“及幼”“慈幼”的理念和实践。民国以后，受苏联影响，独立托儿所出现。20世纪30年代，苏联托儿所的主要任务是帮助家长，尤其是帮助职业女性看护孩子。中国真正意义上的托儿所始见于1929年。抗战期间，一些妇女尤其是受教育程度较高的妇女被“拉上战场，拉进机构工厂”[1]，国民政府修建了不少托儿所帮助她们分担孩子的抚育工作。当时已有劳工托儿所、农村托儿所、职业妇女托儿所和工厂托儿所之分[2]。具体费用，或向社会募集，或向个人收缴，或由工厂直接负担。有统计称，1949年10月前，全国共有托儿所119个[3]。

　　1949年后，借鉴苏联经验，开始大规模配置公立国营（尤其是机关、事业单位）的托儿所，并以两种途径发展：一是从零开始（截至1954年，全国厂矿企业、医院、学校等系统已建有托儿所4003个、哺乳室2670个）；二是收编民国遗留的私立托儿所。在妇女解放运动和对女性劳动力需求的双重驱动下，托儿所日渐发达并逐步完善，形成了良好且独立的托儿所体系，收托出生后56天的孩子。这给家庭尤其是女性的社会生产和生活带来了极大便利，也在很大程度上将女性从家务中解放出来①。发达、较为完善且深具福利性的托儿所体系，一直持续到20世纪90年代早期。

　　（二）改革开放后40年的“幼有所育”

　　1980年，《城市托儿所工作条例》（试行草案）颁布，明确“托儿所是三岁前儿童集体保教机构”，由地方行政部门领导。当时全国22个省（市、自治区）共有各类托儿所、幼儿园98.8万多个，入托儿童多达3400多万人，入托率高达28.2%[4]。据2016年国家统计局公布的数据，1980年中国城镇化率仅为19.39%；也就是说，城镇的婴幼儿可能都进入托儿所。当时的归属比较复杂，比如，机关、学校的托儿所属于各自单位，市、区托儿所由卫生部门设立，街道托儿所归属街道办事处，厂矿托儿所由厂矿行政、工会和妇女组织共同指导，农村托儿所则归地方政府领导[5]。

　　20世纪90年代后，良好的托儿所制度逐渐解体，与改革开放以来人口、经济、社会、家庭等领域的深刻变化密切相关。主要有两方面原因：一是主观上因市场改革引发的社会对托育责任的剥离，二是客观上因家庭子女数量的大幅度降低而减弱的社会托育服务需求。数据[6]显示，在2000-2005年短短五年间，集体性幼儿园减少56668所，锐减70%。而托儿所的消失比重要远大于幼儿园。“中国健康与营养调查”追踪数据（见表1）显示，1991年，尚有近12%的3岁前儿童在公立机构入托，但在此后的几年中，该比例递次降低，直到2000年，在公立学校入托的比例完全为0。由此可知，公办福利性质的托儿所已然走入了历史。

　　这种情况不仅在调查地区如此，在其他地区也是一样。比如，2010年后，上海幼儿园独立设置的托儿所逐渐停办，入托规模随之减少；2015年，独立设置的托儿所只有35所，比2011年减少了21所，托儿数只有5222人，比2010年减少了3000多人。在0-3岁四个年龄组约80万婴幼儿总数中，能入托的仅占0.65%[7]。

　　但是，随着“全面两孩政策”的出台，家庭尤其是女性对3岁前婴幼儿社会托育服务的需求出现明显反弹。在新的时代背景下，托育服务成为考验各方智慧尤其是政府智慧的一个重要挑战。

　　二 “幼有所育”的时代定位

　　“幼有所育”所针对群体是6岁及以下非学龄儿童。“育”是一个宽泛概念，具有保育和教育双重之意，是指为学前婴幼儿群体提供的早期照护和早期教育（也称“托育”或“育教”）。对于3岁前婴幼儿，它主要是指保育和早教服务；对于3-6岁儿童，其重点从以保育为主转向以教育为重，保教结合。“幼有所育”是指家庭、社会、学校相联手，为婴幼儿提供生活照护、情感认知、事理学习、能力培育与行为规范等方面的良好支持。

　　即便是在全面两孩政策之前，家庭对社会托育服务的需求也是存在的；但此前，城市社会施行独生子女政策（一对夫妇只生育一个孩子），家政服务相对可以信赖和有能力偿付（可以通过家政服务来缓解需求），生活节奏相对缓慢、人们对自己的时间具有更大的自主权（工作—家庭的平衡可以得到更好解决），育儿责任的完全家庭回归尚可承受。然而，全面两孩政策的实施，加剧了育儿焦虑，而这种焦虑又是发生在个体对时间的自由支配权大大减弱、家政服务质量无保和支付能力大大减弱的情境下，从而使得育儿责任的回归成为束缚个体发展的一个重要桎梏。如今，不仅城市女性，而且大量的农村女性也普遍参与非农的社会劳动，单位对理想员工的期待是24小时随时待命；与此同时，职业经理人式育儿[8]或更为吸引眼球的表述，“丧偶式育儿”等过度精细化的育儿模式，又使得家庭和社会对女性的传统性规范要求进一步彰显。多重要素——多一个子女的经济和社会成本、育儿责任外部化的顾虑或缺位、理想员工与理想母亲的角色冲突等——交织并杂糅在一起，刺激了家庭对托育服务的需求，使之成为一个刚性的、迫在眉睫的、重大的民生需求，而“幼有所育”中公共服务的完全缺失，就成为家庭尤其是女性面临的社会主要矛盾的重要来源。为此，必须重新定位新时代的“幼有所育”。

　　（一）家庭仍然是“幼有所育”的主要场域

　　婴幼儿时期的养育状况对其身心健康和终身发展会产生极其重要的影响。脑科学研究表明，出生前大脑发育迅速；出生后的头1000天是各方面发展的关键期，良好的环境刺激和科学抚养直接影响到大脑的发育乃至整个人生的发展。3岁前婴幼儿处于人生的起始阶段，语言表达和行为等能力极其有限，需要精心照料和细致关爱，故应以养为主、以教为辅。家庭是婴幼儿育教的最初单元。客观上，婴幼儿（特别是2岁以下）与母亲和父亲有着天然的情感和生存纽带，且各方面适应差，与家庭的分离可能增加其成长的风险；主观上，家长也多不舍得或放心将婴幼儿（2岁以下）送往机构照料。鉴于婴幼儿的发育特点和生理特征，家庭始终是婴幼儿最主要的照料主体和中心场域，在3岁前婴幼儿的“幼有所育”中具有基础核心性地位。换言之，3岁前婴幼儿应以家庭养育为主，社会化养育为辅。

　　（二）社会服务是“幼有所育”的必要延伸

　　将新时代“幼有所育”定位于以家庭为主，并不意味着中国不需要社会化的托育服务；相反，在“十四五”期间，政府必须大力支持社会化托育服务业的发展，推动建立并形成多元化、多层次、有效的社会托育服务体系。最近几年全国性和地区性多个大规模的调查数据都有一个明确的指向，在生育政策宽松、但家庭养育功能衰退的情况下，家庭对公共托育服务具有极大的需求，从1/3、1/2甚至4/5不等[9]；对很多有两岁后孩子之人来说，社会托育服务成为刚性、迫切和重大的民生需求。为此，政府和社会须尽快做好为有需求的家庭提供服务的准备，在零起点上重构“幼有所育”服务体系，承接部分目前由家庭承担的育儿责任，补充家庭自我服务之不足，满足广大人民群众的需求。

　　（三）良好的服务体系是“幼有所育”的制度保障

　　OECD国家托育服务政策演变过程表明，一个国家的经济社会越发达，就越会强调以随时随地满足家庭需求为出发点和依据[10]，来发展社会托育服务，相关的公共政策越多且越积极，财政投入更多，服务的覆盖面也越大[11]。在新的历史时期，完全回归到过去的模式已不再可行。未来中国“幼有所育”的发展方向应是，“政府主导、市场主体、社会补充、家庭为基、社区依托”。围绕家庭的服务需求，形成服务主体多元化，服务层次立体化，服务性质多样化，服务模式灵活化的格局，探索基于家庭和社区的育教机制，规范并引领多方力量，形成互助式的婴幼儿蒙养模式，满足多样化的托育需求。

　　（四）育教结合和质量为先是“幼有所育”的核心灵魂

　　保育和教育是“幼有所育”的基本内容。保育重生活看护，教育重教学活动。改革开放前的托儿所体系虽然发达，但受制于发展的不充分性，只能以保为主。如今，群众的需求不仅是“有托上”，更要“上好托”，不仅是“有数量”，更要“有质量”。服务体系的建构只是“量”的供给，但“幼有所育”的政策目标不能仅限于此；“质”则指向育教资源、过程、内容的品质和水准；重视并提升质量，才能让家庭安心、孩子舒心和社会放心。的确，对优质育教资源的渴求，是人们最关注的一个民生问题，也是“幼有所育”的最大短板和最弱环节，亟须提升其含金量。未来我国托育服务体系应在注重年龄差异的基础上，寓教于保，育教融合，重在质量上做文章。

　　三、“幼有所育”的发展方向

　　2016年“全面两孩政策”落地；2018年是新政后出生的孩子可能需要社会托育服务的第一批人；在2018-2020年这三年，需要社会托育服务的孩子或形成一个峰值，故对托儿机构的数量、师资和其他资源的压力将空前加大。

　　（一）夯实“幼有所育”的家庭基础

　　实现“幼有所育”，必须进一步夯实家庭自我照护服务的基础。诚然，目前3岁前的孩子几乎全部都是由家庭育教的，而这对家庭尤其是职业女性带来巨大的挑战。国家统计局报告显示，2017年，中国的出生人口为1723万人，与2016年的1786万人相比，不升反降，减少了63万人，在一定程度上说明家庭的育儿基础能力比较脆弱②。这既对公共服务的支持提出要求，也急切需要进一步夯实家庭的育儿基础。而其中手段之一就是将隔代照料纳入公共服务体系。笔者曾经详细论述过将隔代照料纳入3岁以下托育服务体系的必要性、重要性和可行性[12]，认为这是由中国历史文化、家庭代际传承和基本国情决定的，是符合国情的一种照料模式，既可以填补目前公共服务的空缺，也可以夯实私人领域的育儿基础，实现成本最优。

　　从问卷调查和多地的深度访谈了解到，在当前托育服务体系解体的背景下，祖辈自发地成为婴幼儿照料的主体人群。调查表明，半数以上到80%的婴幼儿由祖辈参与照料或是主要的照料者；全面两孩政策落地后，很多有二孩生育意愿且最终生育了二孩的家庭，往往是有隔代照料资源的家庭。2016年卫计委十城市调查表明，祖辈照料占照料者的80%，形成“4/5现象”（包括辅助性的日间看护）。然而，隔代照料“有实无名”；祖辈对孙辈的照料在客观上分担了政府的责任，但社会服务功能并未得到政府和社会的肯定，处于“志愿者”和“义务化”状态；特别是对于二孩，隔代照料者因年事已高，往往“有心无力”，难以为继。但是，若将隔代照料纳入公共服务体系中，可形成让孩子的父母省心、省力和省钱的照护模式，既有助于推动有婴幼儿的妇女的家庭—工作平衡，亦可助力“积极老龄化”“健康老龄化”的战略目标。要着力发挥老年人的积极作用，把他们充分地“用起来”，而不仅仅是“养起来”（习近平）。

　　隔代照料是目前婴幼儿照护的客观和现实存在。将隔代照料纳入托育服务体系的一个前提是，尊重祖辈自由选择的权利，而这种权利不应被任何人以任何形式剥夺和让渡，亦不对老年人形成道德枷锁、成为他们新的责任和义务。在此基础上，通过“正名”、“制度化”、“补偿”去“义务化”、“志愿化”、“无偿化”；通过加强培训去祖辈育儿的“经验化”；通过社区提供的“喘息服务”去隔代照料者的“疲惫化”。就后者而言，让社区活动室成为隔代照料者的喘息之所，鼓励老人将婴幼儿带到活动室中，由志愿者或相关人员提供临时性的照顾帮助；或者政府购买社会服务，让专业人员或有相关资质的志愿者上门提供1-3小时的入户服务；亦可由育婴师定时定点为婴幼儿提供洗浴、喂食等专业服务；也可对照料者提供特定的医疗服务等。这些措施可为照料者提供短暂“喘息”之机，缓解身心压力，提升含饴弄孙的乐趣。

　　（二）打造“幼有所育”公共服务体系

　　当然，将育儿责任完全推给家庭，是社会不负责任的一种表现。实际情况是，家庭对社会托育服务具有巨大的需求。2017年国务院妇儿工委和中国人民大学联合进行的“四城市0-3岁婴幼儿托育服务需求调查”结果显示，1岁前婴幼儿入托比例仅为1.82%，1-2岁的为1.48%，2-3岁为7%；3岁前有入托经历的仅占4.29%，但有48%的家庭有此需求。该数据与2016年国家卫计委全国十城市0-3岁婴幼儿托育服务需求调查的结果十分一致，唯有托育服务的需求更高（后者的需求约为1/3）。即便按1/3的孩子最终愿意入托，年新生儿为1700万，则育位供给缺口超过1600万个；即便仅考虑城市儿童，按目前的城镇化水平，大约也需要600-800万个托位，目前缺口巨大，仅仅依靠家庭是远远不够的，需要多主体共同参与。

　　于是，尽快形成有效的婴幼儿托育服务体系迫在眉睫、势在必行。托育服务体系是一个系统、复杂的工程。图1展示了对我国0-3岁婴幼儿托育服务体系的基本框架和主要元素的思考。该图由内外两个部分组成。外围部分是指广义的服务体系，包括法律支撑、政策制定、监督管理、人才培养、筹资机制和氛围营造等；内圈部分是指狭义的服务体系，涵括了服务主体、服务对象、服务内容和服务模式，而其良好的运行也离不开外围要素的支持。

　　一是建构多层次、多样化的托育服务系统。婴幼儿托育服务体系应向多元模式发展，形成“以政府为主导、市场为主体、社会为补充、家庭为基础、社区为依托”的多主体格局。政府主导意味着，政府既为“服务者”，发挥引领和示范作用，亦为“组织者”，支持、鼓励、扶持托育服务事业和服务机构的建立和发展。政府要扮演好服务者、组织者、监督者、引领者的角色，在一定范围内确保婴幼儿照护和早教机构的公益属性和普惠特性，针对“最值得”和“最应该”收纳的对象，起到兜底作用。以市场为主体是指，作为一种社会化服务模式，市场化的托育服务在整个服务体系建构中占最大份额，可为更多有需求的家庭提供婴幼儿的日常照料服务。政府需要充分发挥社会的力量，鼓励社会资本进入，补充机构照料的不足，或自建自营，或企业—社会组织联合，或企业—社区联合，提供婴幼儿照护和教育服务。同时，以保证安全为强制条件，引导、支持市场提供服务，推动服务市场化和产业化，包括正规托育机构、早教机构、单位服务室、家庭“邻托”或社区托育点等，激发市场潜力，满足多元化的家庭需求。所谓以社会为补充，是指有条件的企事业单位和社会组织，通过新建、租赁等形式，提供一定的托育服务，弥补其他形式托育服务的不足。同时，如上所言，鉴于婴幼儿的发育特点和生理特征，家庭始终是婴幼儿最主要的照料主体和中心场域，在托育服务体系中具有基础核心性地位。最后，社区是最重要的基层社会组织，是各类公共政策、社会服务的落脚点和平台抓手。无论是家庭的自我服务还是市场、社会提供的服务，都离不开社区这个场域，也离不开社区的项目支持。也就是说，托育服务必须依托社区来开展服务。社区可以起到两个作用：既可作为托育服务的落脚点和平台，做好相应的配套服务，也须是居家服务的提供者，为家庭育儿提供多样化的育教支持，如派专业人员上门为婴幼儿提供专业化、菜单式或组合式的服务，推广休息日保育、临时计时托管、课后托管、喘息服务、夜间保育等形式多样的服务。

　　二是完善托育服务配套措施。托育服务体系有其核心要素，但其有效运行需要配套的制度安排。为此，政府需要多管齐下、多措并举。

　　设置并明确主管部门。目前，3岁前婴幼儿托育处于无人管的真空状态。当托儿所大行其道时，托育的主要责任是照护，教育的成分较淡，故卫生部门是其主管管理；如今，少数附着于幼儿园的托儿所，归属不很明确，或归属于教育部门，或完全无人管理。因此，在体系的初建阶段，设置类似于“全国婴幼儿托育服务工作办公室”之类的机构，也可依托某一政府部门，赋予相应的职能，统摄相关工作，协调部门利益与关系，使托育服务体系建设及其运作有部门来主管，保障体系的顺利建立与运行。

　　制定过程式和结果式的法律法规和政策条例。一方面，明确准入机制，制定市场规范，提供政策支持，使体系建构和服务主体有法可依、有章可循；另一方面，出台监督管理措施：完善职责明晰、分工协作的托育服务监管机制，统领服务标准的建立、服务质量的提升、资金的有效利用和人才培养。

　　建立人财物的保障机制。完善资金筹措机制，即通过政府投入、社会化资金运作、家庭出资等多种形式，形成有效且可持续的服务体系经费筹措机制，解决“钱从哪里来”的问题。完善人才培养机制：通过高校、职校、社会培训机构等多种模式，培养托育服务管理人员、教师队伍和服务人员，保证人才的专业性，解决“人从哪里来”的问题。

　　此外，还应该致力营造社会托育服务氛围：借助新老媒体，线上线下，营造良好的社会托育服务氛围，扭转“过度育儿”之风，改变社会对托育机构的不信任状态。

　　（三）精准分类与精准施策

　　托育服务首先必然是供给侧领域的一项重大改革，而改革的基本思路必然是最大限度地满足家庭的需求，这就要求供给的“精准”性。在这里，“分类”、“精准”均有两层意思。一是服务提供模式：即全日制、半日制、临时托管和家庭“邻托”等服务模式。临托可为部分家庭提供短期、集中或周期性的育教服务，“因地制宜”且有“随时”性，是家庭育儿的有效补充。“邻托”模式源于瑞士、挪威的“日间妈妈”，国内也逐渐发展，形式小而精，经济实惠，灵活便捷；若管理得善，则孩子安全、家长安心。二是服务的针对对象。无论是什么服务，都须以服务对象为核心。因此，首先必须了解婴幼儿的存量、未来的增量和总量，未来3年、5年、10年、20年内，有真实社会服务需求的婴幼儿数量的变动态势，以及他们需要的是什么样的服务，不同年龄婴幼儿的服务需求之间具有怎样的差异，等等。基于此，对未来托育需求进行多情境预测，精准掌握现在和未来的需求特征，从而保证服务的精准性。总体原则应该是，1岁前的婴儿以保为主；1-2岁的婴幼儿应仍以保为主，但适当增加教育内容；2岁尤其是2岁半后的孩子，逐渐具有了一定的自理能力和自我表达能力，学习和模仿能力也有所提升，则需保育和教育并重。

　　换言之，必须基于孩子的年龄，各服务主体承担互补的服务。托育机构的建立并非一时之功，家庭、社会、政府照料的结构比例需因托育服务体系发展的不同阶段及服务对象的年龄而异。在体系初创、发展、成熟阶段，结合婴幼儿的年龄，政府、市场、社会与家庭应有不同的分担模式（见图2）。比如，在服务体系的初创、发展和成熟阶段，政府的份额平均而言可大约分别为10%、15%和20%；而随着托育服务体系逐渐成熟，家庭照料的占比可随政府和社会份额的提升而适当降低。比如，对于0-1岁的婴幼儿，家庭的份额可由体系初创阶段的85%，降到成熟阶段的65%；对于2-3岁的婴幼儿而言，家庭的份额可由体系初创阶段的45%，降到成熟阶段的25%。当然，图中比例只是一个基本的设想和预测，实际情况还应基于市场需求而做更精细化的调整。

　　（四）落实“幼有所育”的公共服务清单

　　首先必须列出一个覆盖面广、内容完备的3岁前婴幼儿育教清单，建构适合中国国情的多维度的测量指标体系。同时，鼓励各地因地制宜，制定可操作和有针对性的公共服务清单。国家和地方层面可基于清单和指标体系，加强对“幼有所育”执行情况的监督和管理。

　　清单必须明确服务对象、服务指导标准、支出责任、牵头负责单位主管部门。谁牵头、谁负责；托育服务体系中，政府、市场、社会、家庭的责任和边界如何划分；对于隔代照料，如何提供经济补贴与其他形式的支持；对于市场和社会服务，如何提供财政支援或购买服务；托育服务及服务体系的基本规模，3年内、5年内、10年内，分别需要达到什么样的标准，大概要建立多少个托育机构或家庭式“邻托”；如何保障人财物的有效和可持续性供给；针对不同年龄婴幼儿如何提供服务、提供怎样的服务；对城乡婴幼儿如何提供满足需求但有差别化的服务；如何进行托育服务的动态调整等。

　　清单内容总体上要清晰，规划要明确；各地需要有明确的总体原则，但具体标准既要因地制宜，也需与时俱进。显然，清单可能很长，可由粗到细，从基本服务到延伸服务，其中的内容不可能在短期内一次性就能完成或实现，而应按照重要性程度，分步骤实施，在保障安全性的前提下，先满足最基本需求，然后逐渐拓展到差异化需求，进而发展到多样化的需求。

　　（五）从“幼有所育”出发，推动出台《儿童养育法》

　　与婴幼儿相关的政策主要有：在国家层面，《妇女儿童权益保障法》，《全国托幼工作会议纪要的通知》，《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示的通知》，《关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》。在部委层面，主要有《三岁前小儿教养大纲（草案）》，《托儿所幼儿园卫生保健工作规范》，《关于开展0-3岁婴幼儿早期教育试点工作有关事项的通知》和《托儿所、幼儿园建筑设计规范》。但是，事关婴幼儿养育及其保护的法律法规或完全缺位，或主要是纲领性的条规。为此，必须尽快制定并出台《儿童养育法》，一是以法律形式规范儿童养育，实现婴幼儿养育得到法律的保障，政府和社会的行为得到法律的规制；二是明确各个服务主体的职责定位、服务内容、服务方式、服务对象和人群等；三是明确社会托育服务中各级政府的财政投入，落实各级政府的管理和监督责任，让婴幼儿养育走上法制化轨道。为保证法律的可行性和有效性，可首先出台《儿童养育法（暂行条例）》，在试行后逐步修改与完善，再向正式的法律过渡。

　　（六）营造家庭支持和生育友好的社会氛围

　　“幼有所育”还需要良好的家庭支持和生育友好氛围。借鉴OECD国家的经验，结合中国国情，必须从多个方面着手，改善家庭的育儿能力。其中，一个最关键的途径，围绕家庭需求来制定并完善家庭友好政策，营造家庭友好的社会生态，制定家庭育教的国家支持计划。将3岁前的婴幼儿育教作为最基本的家庭政策项目，弥补其公益化和社会化的不足。发挥社区力量，完善社区服务机制，开展家庭支持项目。变革产假制度，鼓励弹性产假转移和弹性时空就业：允许妇女将部分产假转移给丈夫、鼓励丈夫休产假；对必须亲力亲为的工作，通过多方协商，找到可行解决之道；在特殊时段，允许女性弹性工作时间既可减轻用人单位负担，亦可帮助女职工兼顾工作和家庭责任。同时，强化企业的社会责任，消除人口再生产与社会再生产的矛盾。政府应加强对劳动力市场和用人单位的监管力度，切实消除企业视育龄妇女为负担的做派，消解人的再生产对女性就业带来的不利影响，对做得好的用人单位给予税收优惠和政策奖励。企业应认识到生育的社会性，掌握员工的家庭生命周期，必要时做好人员的安排与替补。发挥工会力量，建设互助小组，提供人文关怀，营造家庭友好型企业文化。加强培训，提高妇女回归职场的能力；通过落实现有法律规制，保障女性回归职场的机会。

　　总之，“幼有所育”的政策设计须遵循“两个确保，三个必须”的原则：确保有需求的家庭基本需求能得到满足；确保育教的质量必须得到满足；政府必须制定和切实落实“幼有所育”的基本标准、法律规制，并进行有效的监管与落实；必须发挥公共财政手段对育教服务和资源的公平合理保障，以及对社会资本服务供给的调节作用；必须加强人才队伍建设，保证“幼有所育”服务体系的良性运行和服务目标的顺利推进。

　　注释：

　　①不过，当时托儿所的快速发展，也产生了一些副作用。1955年，中华全国总工会在一份报告中指出：“由于企业行政经常随意安插编余人员，致使托儿所的编制一般大于实际需要。如大同矿务局托儿所，收托儿童不满五十名，仅管理人员就配备有正副所长、指导员、管理员等。青岛某纺织厂托儿所，安插冗员太多，用两人专看大门。”“由于编制大，人事费用开支也就多。工薪支出一般占到经常费用的百分之七十五到八十五，有的达百分之九十以上。”类似的浪费现象，在公立托儿所里普遍存在[8]。

　　②当然，这只是部分原因；此外，育龄期妇女总量的下降，使得一孩出生数量降低，也使得二孩出生率超过一孩出生率。

　　参考文献：

　　[1]夏蓉.妇女指导委员会与抗战时期的妇女动员[J].抗日战争研究，2009，(4).

　　[2]杨津涛.遍布全国的托儿所，是怎么消失的？[J/OL].新京报书评周刊，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1583729886075099702&wfrpider&for=pc.2017-11-11.

　　[3]周君尚.新中国与托儿所[M].上海：上海广协书局，1952.

　　[4]人民日报，转引薛素珍：怎样办托儿所幼儿园[M].北京：北京出版社，1983.

　　[5]北京市卫生妇幼处.托儿所保育员手册[M].北京：北京出版社，1983.

　　[6]教育部基础教育司.2005年全国学前教育事业发展基本情况分析[M].中国教育统计网，http://www.stats.edu.cn/tjgb/tjjb200502.htm.2018-11-17.

　　[7]刘文昭.亲子园虐童事件：别让先驱成先烈[EB/OL].今日话题，http://kuaibao.qq.com/s/20171110A03KCM00.2017-11-10.

　　[8]杨可.母职的经纪人化——教育市场化背景下的母职变迁[J].妇女研究论丛，2018，(2).

　　[9]杨菊华.理论基础、现实依据与改革思路：中国3岁以下婴幼儿托育服务发展研究[J].社会科学，2018，(9).

　　[10]吴帆.欧洲家庭政策与生育率变化——蒹论中国低生育率陷阱的风险[J].社会学研究，2016，(1).

　　[11]OECD.2017.Starting Strong 2017:Key OECD Indicators on Early Childhood Education and Care.Retrieved Dec 1,2017,from http://www.oecd.org/education/starting-strong-2017-9789264276116-en.htm