作者简介：段世飞，男，清华大学教育研究院博士研究生，主要从事高等教育比较研究。北京 100084；刘宝存，男，教育部长江学者特聘教授，北京师范大学国际与比较教育研究院院长，教授，博士生导师，主要从事比较教育、高等教育、教育政策与领导研究。北京 100875

　　内容提要：全球化进程中，联合国教科文组织作为参与全球高等教育治理的重要主体，在高等教育领域中的重要性日益凸显，各国借助联合国教科文组织共同应对全球高等教育所面临的机遇与挑战。联合国教科文组织在不同历史阶段通过倡导高等教育理念、发布高等教育纲领等具体途径参与全球高等教育治理，并在理论与实践层面产生了重要影响。尽管还存在一定不足之处，但联合国教科文组织参与全球高等教育治理对推动全球高等教育的发展仍有至关重要的作用。

　　关 键 词：联合国教科文组织 全球高等教育治理 权威性

　　标题注释：北京市教育科学“十三五”规划2017年度优先关注课题(BEBA17032)。

　　中图分类号：G649 文献标识码：A 文章编号：1672-4038(2019)01-0083-07

　　全球化背景下的高等教育在迎接新机遇的同时，也面临诸多问题与挑战，需要对其进行国际协调，即依靠国际组织对全球高等教育中出现的质量保证、文凭互认、人才流失等问题进行超越民族国家层面的全球治理。联合国教科文组织(以下简称UNESCO)作为教育领域最权威的国际组织，在成立之初便被赋予了促进高等教育国际合作与发展的神圣使命。通过梳理UNESCO参与全球高等教育治理的演变历程，分析UNESCO参与全球高等教育治理的具体途径及其产生的影响，尤其是对中国高等教育的重要意义，以期推动我国有效参与UNESCO全球高等教育治理进程，进一步提升我国参与全球高等教育规则与标准制定的能力，为全球高等教育治理贡献中国智慧和中国方案。

　　一、联合国教科文组织参与全球高等教育治理的历程

　　基于世界高等教育的发展现状与趋势，UNESCO参与全球高等教育治理的工作重心在不同时期发生着相应变化，其发展历程大致可以分为三个时期。

　　1.1945-1971年：构建高等教育治理基本组织框架

　　作为联合国系统中从事教育领域工作的专门机构，UNESCO自成立之初便将推动全球高等教育发展作为其职责和使命，在理念和实践层面构建起高等教育治理的基本框架，对第二次世界大战后的全球高等教育产生了重要影响。在高等教育理念层面，UNESCO通过会议等渠道提出有关高等教育的理念，展望高等教育发展的前景。1947年，UNESCO指出：作为教育活动的主要领域，高等教育发展的目标应尽量具体化，并呼吁成立国际大学协会，密切成员国与UNESCO的合作与联系等；[1]1966年，UNESCO在巴黎召开的咨询会议上提出要重视妇女的高等教育问题，并希望各成员国能保障妇女接受高等教育的权利。在高等教育实践层面，UNESCO成立了与高等教育密切相关的教育机构，如国际大学协会、国际教育规划研究所等。

　　2.1972-1997年：促进区域高等教育共同合作

　　20世纪70年代初，全球经济危机全面爆发，发展中国家的国际地位日渐提升。UNESCO为度过财政危机和满足发展中国家对优质高等教育的诉求，通过在成员国增设全国委员会、建立区域性高等教育机构、签订区域性高等教育公约等手段来促进包括发展中国家在内的区域高等教育合作。一是在各个成员国增设全国委员会。以中国为例，中国UNESCO全国委员会于1979年成立，是由教育部领导的跨部门政府机构，专门负责中国与UNESCO之间的合作事务。[2]1984年，UNESCO在北京设立东亚地区办事处，使得UNESCO与中国的沟通组织结构愈发完整。二是建立区域性高等教育机构。例如，1972年创建欧洲高等教育中心。上述两类高等教育机构致力于促进各自区域成员国及其相关高等教育机构和专家学者的密切合作，为增进这些区域成员国间的高等教育体系互信与了解做出了贡献。三是签订区域性高等教育公约，公约覆盖区域包括亚非拉等国家和地区。

　　3.1998年至今：倡导全球高等教育协调发展

　　20世纪末到21世纪初，伴随着东欧剧变和苏联解体，全球化迎来一个多元差异并存的时代。在这种背景下，高等教育国际合作与交流日益频繁，内容日益丰富，形式更加多样，同时也面临越来越多的问题和挑战。面对全球高等教育出现的新趋势，UNESCO通过举行世界高等教育大会、签订高等教育全球公约等手段来促进全球高等教育的协调发展。一是举行世界高等教育大会。1998年，UNESCO召开了第一次世界高等教育大会；2009年，UNESCO召开了第二次世界高等教育大会。两次世界高等教育大会的召开为21世纪全球高等教育的发展提供了行动纲领，指明了全球高等教育未来发展的方向，对全球高等教育发展具有深远影响。二是签订高等教育全球公约。2015年，UNESCO通过《教育2030行动框架》，指出了未来全球高等教育的发展目标：到2030年，确保所有人能享受优质高等教育；2017年6月，UNESCO《全球高等教育公约》起草委员会拟定了《全球高等教育资历认可公约》草案。[3]这些新的发展标志着UNESCO在高等教育质量保障领域所参与的全球高等教育治理已经由区域拓展到了全球。

　　总体来说，UNESCO参与全球高等教育治理有着明确的目标取向。虽然全球治理理论在20世纪90年代才开始兴起，但UNESCO所参与的全球高等教育治理活动在此之前却早已出现。UNESCO参与全球高等教育治理的目标取向源于其对每个时期全球高等教育新趋势的准确判断和思想创新。回顾70多年来UNESCO参与全球高等教育治理的历史，我们可以发现，UNESCO在每个时期的高等教育行动都与当时的历史发展有着很大关联：从二战结束时借助高等教育推动世界和平，到20世纪70年代经济危机时推动区域高等教育合作，再到20世纪末21世纪初经济全球化背景下主张全球高等教育协调发展。经历70多年的时代变迁，UNESCO的高等教育理念和实践虽有变化但自始至终都保持了一定连贯性。

　　二、联合国教科文组织参与全球高等教育治理的途径

　　UNESCO在高等教育领域的工作重点是让高等教育成为一项人权并捍卫其地位不动摇，愿景是让每个人都可以在能力基础上，通过一切适当的手段实现高等教育的平等享有。[4]为了实现这一愿景，UNESCO通过倡导高等教育理念、制定高等教育计划等具体途径参与全球高等教育治理。

　　1.倡导高等教育理念

　　不同于世界银行等国际组织通过教育援助和技术支持等手段对全球高等教育施加影响，UNESCO更多是通过会议宣言、政策声明等形式来推进高等教育的发展。正如学者所认为的：UNESCO是“倡议性”组织，而不是“操作性”的援助机构。[5]UNESCO参与全球高等教育治理，更多是通过各种形式的倡议唤醒世界各国发展高等教育的意识，转变人们的高等教育理念。

　　一是倡导高等教育公平理念。1960年，UNESCO在《取缔教育歧视公约》中重申：高等教育应不分种族、宗教、肤色、性别等，面向一切人开放。[6]二是倡导高等教育合作理念。营建团结友好的高等教育合作伙伴关系，为世界各国高等教育合作提供指导成为其大力倡导的高等教育理念。三是倡导高等教育质量理念。早在1995年，UNESCO就在相关政策文件中指出保障高等教育高质量是全球高等教育发展的重要趋势。四是倡导高等教育终身学习理念。20世纪70年代，UNESCO在报告《学会生存——教育世界的今天和明天》中着重论证了“终身教育”的必要性，提出了迈向“学习化社会”的目标。[7]1996年，UNESCO在报告《教育——财富蕴藏其中》中重申了“终身教育”“终身学习”的重要性，认为“终身学习”是通往21世纪的关键钥匙。[8]2015年，UNESCO在《教育2030行动框架》中提出教育到2030年的总目标：使人人可以获得终身学习的机会。[9]高等教育作为UNESCO教育主管领域的重要部分，无时无刻不受到“终身学习”理念的影响。五是倡导高等教育创新理念。UNESCO在《面向21世纪的高等教育世界宣言：愿景与行动》中提出高等教育机构应创新教育方法。UNESCO认为只有坚持具有创新意义的高等教育愿景和范式，才能培养进行批判性思考的全球公民。[10]六是倡导高等教育可持续发展理念。2015年9月，UNESCO在可持续发展峰会上通过了17个可持续发展目标，其中在可持续发展目标4(Sustainable Development Goal 4，SDG4)中提出实现优质教育的主张，在UNESCO看来，高质量的教育(包括高等教育)是人民生活改善和可持续发展目标实现的重要基础。[11]

　　UNESCO对高等教育理念的倡导是其推动全球高等教育发展、参与全球高等教育治理的重要环节和具体途径，对指导各国进行高等教育改革有着方向性与引领性的作用。一定程度上，UNESCO在全球领域对高等教育理念的倡导，减少了它促进各国高等教育合作与交流的阻力，有利于它更好地参与全球高等教育治理。

　　2.制定高等教育行动计划

　　自成立以来，UNESCO在不同时期通过制定高等教育行动计划来推动全球高等教育发展。尤其是在20世纪末21世纪初，为迎接高等教育全球化时代的到来，UNESCO制定了三个相对有影响力的高等教育行动计划。

　　为了给21世纪全球高等教育发展提供行动计划，UNESCO于1998年在巴黎召开了第一次世界高等教育大会，在会上通过了《面向21世纪的高等教育世界宣言：愿景与行动》。UNESCO指出解决21世纪前夕面临的问题取决于未来社会的愿景、教育特别是高等教育的作用。考虑到高等教育的实质性变化和发展，UNESCO需要动员所有利益相关方采取行动提高高等教育质量。在其具体内容中，UNESCO提出高等教育的使命和职能，特别是继续保持和加强高等教育促进可持续发展和改善整个社会的使命。另外，此次大会还通过了《高等教育改革与发展的优先行动框架》，指出需要从国际、政府、高等教育机构等层面来推动高等教育的多样性和创新合作。[12]两个文件的发表为21世纪高等教育的发展奠定了思想基础，UNESCO通过召开相关会议、成立相关机构等方式对全球高等教育的发展产生了重要影响。

　　为了给2009年之后十年全球高等教育的发展提供路线，UNESCO于2009年召开了第二次世界高等教育大会，通过了第二次世界高等教育大会公报《社会变革与发展中高等教育与研究之新动力》，此次大会重点讨论了全球化与国际化背景下的高等教育、高等教育政策未来发展的新理念。具体来说，UNESCO认为作为一项公共事业的高等教育，是包括政府在内的所有利益相关者的责任。高等教育的社会责任就是帮助人们提高对各种复杂问题的应对能力。在高等教育入学机会日益扩大的情况下，需要从质量文化、质量保障体系等多个维度来保障高等教育的质量。与此同时，高等教育的国际合作应始终坚持跨文化对话和人文主义的价值观，以此促进国家之间的相互理解、和平共处。[13]

　　为了实现高质量与全纳的高等教育目标，特别是实现可持续发展目标4提出的高等教育愿景，UNESCO于2015年通过《教育2030行动框架》，框架指出了未来全球高等教育的发展目标：到2030年，确保所有人能享受优质高等教育。具体包括：各国应制定高等教育的跨部门政策；建立高等教育公私部门合作的伙伴关系；确保高等教育的质量保证、可比性和资格认证，促进高等教育的学分转换；制定高等教育远程学习计划；制定发展高等教育研究能力的政策，鼓励学生接触STEM领域；加强高等教育的国际合作，通过区域或全球公约促进高等教育资格的互认；为不同年龄段的人提供高等教育培训的机会；高等教育机构应该支持和促进相关政策的落实。[14]《教育2030行动框架》提出了全球性、区域性和国家性的实施、资助和审核方法，其核心目的是为各个国家采取现实行动提供支持。[15]

　　3.制定国际社会通行的教育统计与评价指标体系

　　UNESCO通过召开国际层面政府间或者非政府间的教育会议，为成员国制定国际社会通行的教育统计与评价指标体系。UNESCO下属机构——国际教育局，其主要职责就是研究制定《国际教育标准分类》。UNESCO在1976年制定的《国际教育标准分类》为世界各国的高等教育入学要求、学历分层与定位等标准制定提供了重要的借鉴价值和参考意义；[16]与此同时，UNESCO与经合组织制定了关于跨境高等教育质量保障的体系指南。[17]该体系指南并不具备法律层面的约束性，依赖于参与者的自愿或自觉执行。该体系指南为世界各国政府、大学、高等教育民间机构等提供了若干详尽参考建议。

　　总体来说，UNESCO为加强各国在高等教育的共识、信任与理解，或运用直接手段修订教育标准分类，或运用间接手段签署高等教育质量保障体系指南，目的是能为成员国制定面向所有人、公开透明、公认公正的教育统计与评价指标体系，以有效应对UNESCO参与全球高等教育治理面临的伦理困境与挑战。

　　4.签订高等教育公约

　　为建立保障高等教育学历和文凭互认的国际体系，UNESCO自20世纪六七十年代开始到21世纪初，组织制定了若干与高等教育学历和文凭互认有关的地区性公约和全球性公约。

　　地区性公约的实施主体通常为公约委员会，目的是解决地区成员国高等教育的学历和文凭互认问题。UNESCO所组织签订的地区性公约，覆盖范围广，最开始主要以地区性公约为主。到了2017年6月，基于对高等教育发展出现的全球趋势考虑以及前期地区性公约制定和实施的基础与经验，UNESCO《全球高等教育公约》起草委员会拟定了《全球高等教育资历认可公约》草案，草案经UNESCO治理机构审核即可通过。[18]该草案标志着UNESCO对高等教育学历互认的重视从地区性公约上升到了全球性公约，UNESCO的影响力也从地方拓展到全球。该公约的通过展现了各国对高等教育发展进程的重视程度，也预示着高等教育走向全球治理的迫切步伐。[19]

　　虽然UNESCO参与全球高等教育治理的途径多种多样，但仍然存在一些不足之处。由于UNESCO比较重视学校自治和学术自由，所以它参与全球高等教育治理的途径和策略并不具有强制性，UNESCO只能在道德或责任上对成员国施加影响，对成员国没有形成强大的约束力度。各国对UNESCO的高等教育倡议采取自愿自觉的态度，在充分考虑国内国际的实际情况下，有选择地、有范围地选择执行或者不执行。因而，UNESCO的全球高等教育治理又被称为“软治理”，这种治理模式在保障学校自治和学术自由的同时，也让成员国的高等教育发展具有一定的随意性，没有相对统一的进度，高等教育的发展水平和发展方向也各不相同，使得高等教育的国际交流与合作面临诸多障碍，全球高等教育国际化的进度也因此放缓，一定程度上不利于各国间教育争端的解决。

　　三、联合国教科文组织参与全球高等教育治理的发展趋势及影响

　　就高等教育领域而言，以国际组织所参与的全球高等教育治理已成为当今世界高等教育改革和发展的新趋势。长期以来，以UNESCO为代表的国际组织通过参与全球高等教育治理有效推动了高等教育新的政策范式和理念在全球的传播，为发展中国家的高等教育国际化提供了制度保障。UNESCO作为全球高等教育发展的协调者和倡议者，对全球高等教育治理发挥了重要作用。一方面，UNESCO通过制定高等教育规则和标准来影响成员国的高等教育政策与发展；另一方面，UNESCO通过评价指标体系来支持高等教育的国际合作。UNESCO的这些行动使得各国的高等教育思想和改革趋同性越来越高，以至形成所谓的“高等教育全球规则”。以UNESCO为代表的国际组织对各国高等教育系统的影响和控制日益扩大，其影响力甚至超出了本土政治力量，[20]由此也产生了“高等教育改革的普遍化趋势”。卡伦·芒迪(Karen Mundy)在《UNESCO与高等教育：机遇抑或困境？》一文中指出，“高等教育在UNESCO的所有教育项目中一直处于边缘地位，在高等教育全球化和国际化的背景下，有必要对UNESCO在全球高等教育中的地位与影响进行强有力的讨论”。[21]全球化时代，UNESCO参与全球高等教育治理的影响主要表现在以下两个方面。

　　一个方面，UNESCO参与全球高等教育治理对推动理论革新具有重要影响。一是丰富全球高等教育治理理论的知识基础。全球高等教育治理的主体通常被划分为三个类型：主权国家、非政府组织、政府间国际组织。其中，政府间国际组织在全球高等教育治理中的地位和影响力正与日俱增，尤其是以UNESCO为代表的“伞状”组织形态政府间国际组织所参与的全球高等教育治理更是与以往单一种类和单一成员的国际组织形成鲜明对比。二是可以为高等教育国际化研究提供新的视角。随着经济全球化时代的到来，国际组织在高等教育国际化中的地位和影响力逐日提升，并日益成为推动高等教育国际化发展的重要动因，其在高等教育国际化中所发挥的作用不容忽视。三是增进比较教育学对包括UNESCO在内的国际组织的研究。顾明远教授认为，“20世90年代至今，比较教育研究有了新的增长点，其中就包括对国际组织与教育发展的研究，如联合国教科文组织的教育理念对各国教育的影响研究等”。[22]

　　另一方面是，UNESCO参与全球高等教育治理在实践层面的影响。一是UNESCO参与全球高等教育治理对成员国的高等教育发展有着重要影响。在成员国认可的前提下，UNESCO通过相关高等教育决议使得成员国通过高等教育立法(含相关政策文件)来保证高等教育决议的基本原则在成员国的效力。成员国依据UNESCO的高等教育决议有针对性地对国内的高等教育法律进行调整，旨在掌握与国际标准一致的高等教育法律术语，提高本国的高等教育立法水平，以及表明本国承担高等教育责任、进行高等教育改革的决心，从而在国际高等教育领域树立良好形象。二是UNESCO参与全球高等教育治理对区域高等教育有着重要影响。UNESCO通过下属教育机构来推动区域高等教育的发展合作。三是UNESCO参与全球高等教育治理对全球高等教育发展有着重要影响。2015年，UNESCO大会通过的《教育2030行动框架》对未来全球高等教育朝“全纳”“平等”“优质”发展指明了方向。同年，UNESCO还发布了自成立以来的第三份重要报告《反思教育：向“全球共同利益”的理念转变？》，该报告指出高等教育作为全球共同的核心利益，应坚持人文主义的教育观，通过高等教育促进人权和尊严，以及通过高等教育实现全球可持续发展目标。

　　四、联合国教科文组织参与全球高等教育治理对中国高等教育的意义

　　UNESCO参与全球高等教育治理对中国高等教育的意义在于，它不仅创造性地提出了终身学习、教育可持续发展、高等教育合作与质量保障等理念和思想，还让这些理念和思想进入中国并被接受，成为中国高等教育的基本政策。以至于有学者指出，“联合国教科文组织所提出的‘可持续发展’‘以人为本的发展’等理念，已为广大发展中国家所认可，对中国梳理科学的发展观有一定的认识价值，甚至被吸收、借鉴成为中国的基本国策”。[23]

　　20世纪70年代，UNESCO提出“终身教育”“终身学习”的思想，经过中国学术界和教育决策部门的接受传播，这些理念逐渐成为中国的教育政策。1993年，《中国教育改革和发展纲要》第一次提出终身教育概念；1998年，《中华人民共和国教育法》正式提出要建立终身教育体系。由此可见，中国教育文件中对“终身教育”“终身学习”的学习和运用正是受到了UNESCO的影响。“终身学习”写入教育基本国策后，也对中国高等教育终身学习、通过高等教育建设学习型社会产生了重要影响。另外，UNESCO所倡导的高等教育合作、高等教育质量保障等理念也对中国产生了重要影响。2016年，中国发布的《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》要求“健全质量保障。推动亚太区域内双边多边学历学位互认，支持联合国教科文组织建立世界范围学历互认机制”，一定程度上来说是UNESCO所倡导的“高等教育合作和高等教育质量保障”等全球高等教育治理理念对中国产生影响的范例。此外，2015年，UNESCO大会通过的《教育2030行动框架》为中国研究制定《中国教育现代化2035》在教育新内涵、新目标和变革新路径等方面带来更多启发和借鉴意义。

　　自中国1971年恢复在UNESCO的合法席位以来，UNESCO通过国际会议和宣言公约等形式将“终身学习”“高等教育合作”“高等教育质量保障”等理念传入中国，帮助中国完善高等教育法规制度、创新高等教育理念，这对高等教育欠发达的中国来说有着重要意义。

　　在全球化浪潮之下，民族国家的高等教育发展已经离不开高等教育的全球化。国际高等教育制度的建设与体系的完善，需要依靠国际教育组织制定的高等教育标准和高等教育规则，以应对全球化时代各国高等教育面临的共同挑战。由于UNESCO是当今世界上最有影响力的国际教育组织，所以为提升我国高等教育对外开放水平，迫切需要我国以UNESCO作为平台，充分发挥其在推动高等教育国际合作和共享全球高等教育信息等方面的独特作用。

　　当前，我国在UNESCO中地位较低，在UNESCO工作的官员和职员相对较少。所能发挥的国际影响力相对较小，对UNESCO的研究比较薄弱为完善我国教育对外开放战略布局，展现负责任大国的良好形象，我国必须革新与UNESCO的关系，积极参与UNESCO的全球高等教育治理进程。

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