作者简介：龚宝成(1966- )，男，淮南师范学院教育学院副教授，硕士，研究方向：教师教育，课程与教学论。安徽 淮南 232038

　　内容提要：城乡教育均衡是社会公平的重要基础和重大的民生问题。聚焦城乡学校教育资源配置现实差距，让城乡学生在获得基本教育服务方面享有平等的机会，成为全社会的同声关注和美好愿景。美丽乡村建设需要公平而有质量的教育，让每一所乡村学校都不再薄弱。文章以义务教育小学阶段的城乡教育资源配置均衡化为样本，靶向管窥整个义务教育的资源配置均衡化问题，并剖释其症结，规复配置均衡优质教育资源策略：培养全科教师，补充特岗教师，推进城乡教师合理流动，化解乡村教育生态失衡，实施推进城乡教育资源平衡战略，实现建设小康社会公平教育的初心落地和价值旨归。

　　关 键 词：城乡义务教育 资源配置均衡 全科教师 教师合理流动

　　标题注释：全国教育科学“十二五”规划2015年度教育部重点项目“农村小学全科教师培养创新模式研究”(DIA150296)。

　　[中图分类号]G630 [文献标识码]A [文章编号]1009-9530(2018)06-0138-06

　　教育公平问题一直是社会公平的国家战略发展重点，从2007年-2018年的10余年间，教育从“广覆盖”向“有质量”迈进，顺应了人民群众的迫切要求。十七大报告指出“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”；十八大报告提出“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜”；十九大报告强调“优先发展教育事业”“发展公平而有质量的教育”。在全面建成小康社会的时代背景下，探索城乡义务教育阶段如何科学发展并逐步减少两者之间的差距，是社会和谐发展与公平的基本要求。教育公平的核心是教育资源均衡发展并加大投入力度，培养全科教师，补充特岗教师，推进城乡教师合理流动，以促进教育资源均衡化，实现公平而有质量的美丽乡村教育愿景。

　　一、问题的提出

　　“办好人民满意的教育”是新时代教育发展全社会共同的期待，面对新方位、新征程、新使命，促进城乡教育资源均衡配置，提高城乡均衡的教育质量和公民教育素质，成为缩小城乡教育水平差距的基本诉求。由于城镇化快速发展以及城乡经济的巨大差别，城乡教育不平衡现象十分突出，区域经济的不均衡导致农村学校教育硬件投入、教师队伍建设，以及教育信息化软件投入等还不能完全适应美丽乡村建设的需求，“教师特别是乡村教师职业吸引力不足，地位待遇有待提高；教师城乡结构、学科结构分布不尽合理，准入、招聘、交流、退出等机制还不够完善，管理体制机制亟须理顺”[1]。瑞典教育家胡森提出教育公平必须“起点公平，过程公平，结果公平”的著名“三维度论”。从东西方教育发展的态势分析，当下，在全面建成小康社会的时代背景下，探索城乡义务教育如何均衡发展有着必要的现实意义。随着城乡教育发展政策推进和制度实施的逐步完善，如何科学合理地优化义务教育教资源配置，促进义务教育均衡发展，成为政府、社会和学校共同关注的议题。

　　为探讨优质教育资源均衡合理配置问题，项目组在2016年4月至2018年9月期间，依托“我国义务教育资源配置均衡研究”的项目设计方案，借鉴国内外对城乡教育均衡化的研究和探索，选派27名师范生回到他们生活的原籍顶岗支教，对闽北、浙西、皖中、陕南和冀东等不同类型的城市(县、区)和乡村学校(小学、教学点)进行问卷调查和走访座谈，在教育实习的过程中，形成了相关的调研报告。结合乡村教育研究的相关成果进行分析，从城乡小学教学设施、环境、课程、师资生源等的演进中，找出城乡小学教育资源之间的差距，探求导致这些问题存在的原因，进而提出解决教育失衡的建议。

　　二、城乡义务教育资源均衡化的忖量探微

　　关于城乡义务教育资源均衡化问题的研究一度成为热点话题，2014年达到峰值之后缓慢减少。知网中可以检索到约23500多篇与教育均衡化相关的文章。近年来随着“办好公平而有质量的教育”的提出，教育资源均衡化又掀起一番热潮，很多专家学者和一线教师都进行了深入研究和探讨。

　　西方国家较早提过的有关解决教育资源均衡化问题的方案和结论，有值得我国借鉴之处。例如：美国公立学校同我国一样按照“就近原则”入学，但因贫富差距大，富人和穷人集聚的地方不同，造成了郊区学校和中心学校在教育投入和生源方面出现了差距，从而导致义务教育向两极发展。但美国政府对此也早有策略，政府于2002年颁布了“不让一个孩子掉队”法案，通过强制性的联邦法律进行教育改革，各州推行城郊一体化的财政管理制度，力求最大程度地保证教育资源的均衡配置，切实加大教育经费投入以保证教育公平；对于一些贫困地区和学生也做了相应的补助，如基本补助模式、水平补助模式、学区能力均等化模式等；与此同时，在学校内部实行学校选择计划制度，采取多元化的办学模式，如特许学校、磁石学校、家庭学校等。英国政府的城乡教育竞争机制实施“国家统一考试”模式，缺少差别化的管理体制主导着各类学校的发展，尤其是城乡区域的经济落差和极度的不平衡加剧了学校的两极分化；为减小这种差距，政府对贫困地区的教育行动区制定了一系列的优惠政策，在资金、设备、师资方面为其教育发展提供支持，在教育均衡发展方面又提出阶段式的整合并取得较好的效果。日本社会对高学历的追求导致家长和学校对学生的教育十分重视，而小学教育是学生整个受教育过程的基础，所以义务教育的均衡是社会、家长、学校一致的要求；日本教育法律明确规定，要按照法律标准建设接受义务教育的学校，地区政府必须要根据自己的职责按相应的比例对学校进行教育投资，保证城乡小学之间师资力量的均衡，将教师纳入公务员队伍管理范畴，实行统一的教师工资标准和待遇，加大乡村教师的福利补贴。

　　国内学者关于教育资源均衡化问题的研究始于上世纪90年代，直至如今，已有很多的论点和方略。目前对区域内城乡小学教育资源均衡的研究主要有下述内容：(1)教育均衡存在的共性问题。当前我国城乡小学教育资源不均衡主要体现在硬件和软件设施的不均衡，具体体现在教育投入、教学条件、师资力量和生源素质等方面的不均衡，重点表现在地域、群体和结构三个方面的不平衡：地域方面指不同区域之间教育发展的不平衡；群体方面指学生相互之间享有入学机会、拥有学习资源以及取得学业成就的不均等；结构方面是指影响教育发展的各种要素之间的不均衡[2](p7-8)。(2)对问题出现的原因探讨。一些学者认为上述问题主要是以下因素所致：首先是地区间经济发展的不均衡，从根本上制约着教育事业的发展；其次是传统的城乡二元结构和城镇化进程中不可避免出现的以城市为中心的价值取向，导致我国教育资源向发达地区和城镇地区倾斜；再次，受教育体制限制，地方政府在执行教育政策的过程中，不免倾向于城镇小学，更加大了城乡小学教育发展之间的不均衡。还有观点认为，我国劳动人事制度和教师的福利待遇也是影响城乡教育资源均衡配置的重点因素，社会结构、经济水平、教育投入和制度政策等方面是造成城乡小学教育资源不均衡的主要原因。(3)解决问题的思路。国内学者对于城乡教育资源失衡提出一些建设性的意见。如加大政府投入力度，培养乡土全科教师，补充特岗教师，城市反哺农村，城乡教师双向流动带动校际资源的交流与共享，试行县域内“教师无籍化管理”，弥补历史原因造成的城乡教育差距，构建完善的师资队伍合理分配和流动的规划，按梯度和一定条件分配教师流动等。

　　三、城乡义务教育资源均衡化的靶向管窥

　　本次调查采取抽样调查的方法，选定义务教育小学阶段的城乡义务教育资源配置均衡化样本，剖释其症结，进而靶向管窥整个义务教育的资源配置均衡化问题。在项目组指导教师的帮助下，原籍所在地顶岗支教的部分师范生在闽北、浙西、皖中、陕南和冀东五片不同类型的城市(县、区)和乡村学校(小学、教学点)中，各选取两所小学(一所为城区小学，一所为乡村小学)进行问卷调查和走访座谈；选择了小学二至六年级的部分任课教师和他们的学生进行问卷测试。共有10所学校的20个班级的40名任课教师和800名学生参与调查，调查问卷一共发放840份，回收有效问卷827份，有效问卷占发放数量的98.4％。

　　(一)城乡义务教育资源均衡的问题表征

　　1.教学设施方面昭彰差距。在调查的10所城乡小学中，城市小学的建筑总面积平均约为10520平方米，有标准的球类运动场地和塑胶田径运动场，拥有标准化的教室，设有实验室、图书室、微机室、音乐室、美术室、舞蹈室、多功能阶梯教室、儿童兴趣活动室等专用教室，并且还实现全覆盖的监控网络。而农村小学建筑面积平均仅约为2360平方米，4所较大规模的农村小学有标准化塑胶田径运动场地，拥有电脑室、图书室、实验室等。从学校的教学设施可看出，城市小学拥有的教育资源是农村小学无法相提并论的，城乡小学教育资源配置不均衡的现状仍然十分明显。我国财政性教育经费投入的总体水平偏低，城乡生均义务教育经费差距较大，地区政府在教育资源配置方面仍然过于向城市偏移，城乡义务教育办学条件相当失衡。

　　2.师资水平方面失衡突出。城乡教师结构性差异大，农村优质教师短缺，逆向流动大，教师资源不平衡。“大量优秀教师涌向县城和条件较好的地方，使得农村地区的教师年龄进一步老化，学历进一步变低，从而导致这些地方进入教学质量变差、学生人数进一步减少的恶性循环当中”[3]。研究数据表明，相当区域范围内的教师既存在普遍性超编，又存在结构性缺编的“悖论现象”。农村小学特点是：学生少、班额小，班数多、教师少，课程多、教师累。《中小学教职工编制标准意见》中小学师生比为：农村1∶23；县城1∶21；城市1∶19。但调查中发现有一所乡村教学点4个班、4名教师、17个学生，1名教师包1个班，每人每天7节课，一周35节课，如按照师生比分派教师，不足1名教师，按班额分派教师又缺4名教师。再如，一个靠近城郊的村小，6个班、9名教师、25名学生，按规定只需1.1名教师，多了近8名教师，但是按班额分派教师又缺了3名教师。这正是乡村学校学生少还缺教师的缘故。大量的农村学生进城读书，县城小学大班额日趋严重。县城小学特点是：学生多、班额大，班数多、教师少，作业多、教师累。据统计，班人数为90人以上的大有存在。如，有一所县城小学，平均2个班级5名教师，师生比为1∶36；按师生比换算1个班级要有4.2名教师，1个班又缺少1.7名教师。近年来，城镇学校减少大班额化解拥挤的办法之一是从本已缺少的乡村教师中选调，乡村小学教师“虚超”使得师资无法更新，优质的年轻教师无法及时引入，教育质量低下，城乡教育失衡加剧。

　　根据调查，农村小学的现任教师分为以下几种：即将退休教师、退休后返聘教师、临代老师、兼职教师以及少数正式教师；而城市小学的教师大多都是年富力强的正式教师，仅从年龄方面就不能相提并论，且农村教师中有意向调去城市的达75％以上，而几乎没有城市小学的教师愿意调动去农村。一些农村教师出于自身追求和薪资水平考虑，如有机会他们就会选择向城市调动，导致农村地区师资力量渐行渐弱，逐渐拉大了城乡之间的差距。

　　3.生源质量方面差异明显。城市小学生源质量总体上优于农村小学。因所处环境不同，城市小学学生更易于得到良好培养，家庭、学校、社会均重视孩子的教育问题。且城市小学的竞争压力大，父母更希望自己的孩子不要落后在“人生的起跑线”上，对孩子的培养期望大、教育投资多；而农村家庭只有少数父母关注孩子成绩，绝大部分家长都是满足于孩子现有成绩，贫困家庭、隔代教育的子女教育甚至无人关注。在课外活动方面，城市小学也致力于开发学生潜力，各式各样的活动层出不穷，让大部分孩子都积极参与到活动中，培养学生全面发展。而农村小学则没有在这一方面有过多的举动。由于家庭、学校、教师、学生自身等多种因素的共同影响，城市小学的优质初中升学率要明显优于农村小学，且生源流失率低于农村小学。

　　研究表明，农村小学有近39％的学生愿意转学城市，其中绝大部分为中高年级学生；而城市小学中城市务工子女仅有11％的学生因父母的工作变动和入学条件的限制等不得已转去农村，且绝大部分为低年级学生。这侧面反映，不论是老师还是学生都希望未来能去城市发展而不是待在农村，当然，这也是城乡小学教育资源分配不均的结果。

　　(二)城乡义务教育资源均衡的症结剖释

　　1.教育经费投入不均。我国每年在教育经费上的总投入逐年增加，一直保持在GDP的4％左右。教育经费占GDP的比重，世界平均水平为4.9％，发达国家为5.1％，欠发达国家为4.1％。目前我国在教育经费上的投入还未达到世界平均水平，至2020年，各类教育公共财政支出占GDP比计划分别为学前教育0.3％、义务教育2.2％、普通高中0.3％、中等职业教育0.4％以及高等教育0.9％”[4]。

　　随着GDP的不断增长，我国在教育上的经费投入数额也随之上升，但中国地方辽阔，教育经费即使是不断增长，对于中国的教育现状来说还很不够。目前，城乡教育资源分配不均、贫困地区儿童上学困难等，都是难以解决的问题。所以，在教育经费投入比重上政府还要继续加强。而且，看似教育投入持续增加，但分配到城乡学校间又有很大差别。

　　从2014年起，城乡小学之间生均公共财政预算公用经费支出的差距持续扩大，说明从2014年起城乡小学之间教育经费的投入已经开始逐渐拉开差距，且整体倾向于城市。这导致缺教师、缺投资、缺学生、缺设施的现象在一些贫困地区仍比较严重。2017至2018年上半年，国家尽管对很多地区实行硬性指标的教育均衡化验收，但由于多种原因，乡村学校教育发展仍然不容乐观。

　　2.区域经济发展不平衡。“促进义务教育均衡的根本措施是合理配置教育资源”[5]。全面建成小康社会如火如荼，但区域间、城乡间经济发展不平衡仍是一个未解的难题，而国家教育事业是由经济发展水平所决定的。因新型城镇化建设的持续推进，城市经济发展水平与农村经济拉开距离，从而直接导致了城乡之间教育资源配置的不均衡，各地域之间经济发展程度直接影响该地域社会成员的现实家庭收入，进而影响社会成员对教育支出的可接受程度。可以说，城镇家庭在培养孩子的教育支出上，远远超出地处农村的孩子尤其是贫困乡村的孩子。经济投入决定县域教育的发展，教育支出能力会直接影响到该地区的教育均衡，影响学校硬件、软件的配套建设。教师的经济收入又直接影响师资队伍的建设和优质教师的稳定，而这又往往是教育发展的直接动力；反过来由于县域教育水平的差距和教育质量的落后，必然会对地区经济起到制约作用。如此这样继续下去，城市和农村在教育水平上的差距会愈来愈大。

　　3.教师流动机制不完善。良性流动的制度滞后，“从教师劳动力的市场规律看，优秀教师愿意在工作条件较好的学校，或者在社区环境较好的学校工作”[6]。师资力量强、教学质量较高，从而生源良好。乡村学校投入少、路途远、条件差，优质教师“下不去、留不住”，流动大。由于受市场经济体制的影响，以城市为中心的发展取向依然存在，直接导致农村与城市在教育水平方面存在很大的差距。因为地域差别，在教育管理和投入上必然不平等，几乎所有的优秀学校都集中在城市，城市学校教学设备好，又能进一步吸引更好的生源、师资以及政府更多的投入。受“重点学校”观念的影响而导致的“择校热”，又使得一些优秀的师资生源集中在城市学校。而农村学校即便拥有较完善的教学硬件设施，但在软件设施上和城市学校的差距仍逐渐扩大。

　　(三)城乡义务教育资源配置的价值旨归

　　城乡义务教育资源因为历史、文化、区域经济结构的不均衡，加上客观环境的人口流动，主观上对长期二元结构的意识偏差因素，城乡义务教育资源配置没有按照人们的预期，出现诸多不平衡问题。随着教育和社会的发展，有效合理地统筹城乡教育资源配置，才能促进城乡教育发展公平。

　　第一，城乡教育资源配置的多举措优化，增大农村义务教育的投资力度。“完善义务教育经费保障机制，需要构建多元化的融资体系，全面拓展农村义务教育的融资渠道”[7]。一是在乡村贫困学生资助、教师培训、校园安保等专项经费的投入上向农村义务教育薄弱学校倾斜，实现城乡优质学校与薄弱学校资源共享。二是强化义务教育均衡发展的法律建设，宏观规划城乡义务教育的保障体系，使得教育经费资源的城乡学校投入、分配合理，办学设施的管理、使用和监督等制度的规范化，实现城乡教学场地、师资和管理人才与办学实际需要相匹配，城乡教师待遇、职称和荣誉同等，落实各类资源分配均衡的法律共享。三是支持农村义务教育的软件硬件建设。建成学校标准化运动场、食堂和卫生厕所，标准的音乐、体育、美术、卫生、综合实践、科技活动等多功能室，利用信息技术搭建优质教育资源共享平台，完善多媒体教室、计算机网络教室等；建立丰富的城乡教育共享资源信息库，教育信息化实现中心校以上义务教育学校全覆盖；建设高质量的农村教师周转房。“改善城乡学校信息化基础设施，稳步推进农村学校宽带网络、数字教育资源、网络学习空间建设，通过信息化扩大优质教育资源覆盖面”[8]。

　　第二，培养“本土化全科教师”，实现区域内教师“无籍化管理机制”。科学调控教师流动机制，统筹城乡教育资源。打破城乡学校壁垒，提高农村教师岗位的吸引力，关注城乡学校教师的相对公平，健全教师招考制度，定向招聘“本土化全科教师”，让农村偏远学校教师有质量且稳定，真正能“下得去、留得住、教得好”；逐步减少城乡之间的差距，优化义务教育人力资源的合理投入和科学配置，推动教师资源的需求调配和促进城镇优秀教师向薄弱学校、乡村学校有效流动，“鼓励地方政府和相关院校因地制宜采取定向招生、定向培养、定期服务等方式，为乡村学校及教学点培养一专多能教师，优先满足老少边穷地区教师补充需要”[9]；让高水平的教师在中高级职称晋升时具备农村学校从教或支教的经历，渗透乡村教育情怀；给予乡村教师待遇优惠和政策倾斜，吸引教师到农村任教，落实乡村教师不低于当地公务员工资收入制度，建立人才培养、引进和留住机制，提高农村教师的各项津贴补助标准；为农村输入高素质教师人才，“合理调整城乡教师供给与需求的编制，设立国家农村教师稳定而又有荣誉的岗位，通过师范生免费教育制度、动态平衡的教师流动机制等多种形式”[10]，提高乡村教师队伍质量与整体水平。

　　第三，中央实施特岗教师计划，推进乡村教育均衡与公平。这项特殊政策惠及广大贫困地区农村义务教育，《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》确定的11个集中连片特殊困难地区和诸多边、岛、偏、穷地区，通过提高待遇及优惠政策，鼓励和引导高校毕业生从事农村义务教育工作，创新农村学校教师的补充机制，公开招聘高校毕业生到贫困地区“两基”攻坚县及县以下乡村学校任教，提高农村教师队伍的整体素质，逐步解决农村学校师资总量不足和结构不合理等问题，促进城乡教育均衡发展[11](p1-2)。

　　第四，有序实现城乡教育资源一体化均等，落实全面建成小康社会要求，促进义务教育事业持续健康发展，全面完成薄弱乡村教育脱贫，缩小城乡教育差距、建立起行之有效、全员覆盖的对贫困儿童、农村留守儿童、进城务工人员随迁子女的关爱体系。城乡学校“联合教研、对口帮扶、结对互助”，让一所优质学校与多所农村义务教育薄弱学校结为发展共同体，引领农村义务教育薄弱学校共同发展，让城乡学生在获得基本教育服务方面享有基本相同的机会。“从城乡义务教育师资配置政策积极变化趋势看，城市、县镇、农村呼唤一种体现积极城乡差异的师资配置政策”[12]。体制机制创新是破解城乡教育一体化发展的有效突破口，深入推进义务教育均衡发展过程中多元利益主体的利益格局调整，处理好城乡教育一体化发展，促进基本公共教育均等化。

　　总之，美丽乡村教育最重要的是教育均衡，义务教育小学阶段的城乡义务教育资源配置均衡化的症结与规复，管窥整个义务教育的资源配置均衡化问题，缩小城乡差距，努力办好乡村教育，着力提升乡村教育质量，才能实现和确保城乡教育公平。而今“义务教育发展因受政策环境的影响和教育内外条件的作用，不断从非平衡态向平衡态动态演进”[13]，培养全科教师，补充特岗教师，助推城乡教师合理流动，化解乡村教育生态失衡，关乎公民的根本利益，合理配置城乡优质教育资源是教育公平、发展均衡与社会和谐的价值旨归。

　　参考文献：

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　　[4]马晖.4％之后：2020年教育投入多少？[N].21世纪经济报道，2010-03-23(3).

　　[5]高树仁，宋丹．区域教育一体化发展的机制创新[J].中国教育学刊，2014(9)：18-21．

　　[6]安雪慧.县域内城乡义务教育教师资源配置差异和政策建议[J].教育发展研究，2013(8)：50-56.

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　　[9]袁桂林.农村学校教师队伍建设需要制度保障和体制创新[J].华东师范大学学报：教育科学版，2018(4)：30-31.

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