作者简介：蔡真亮(1968- )，男，浙江缙云人，宁波大学海洋学院副研究员，主要研究方向：高等教育管理，E-mail:caizhenliang＠nbu.edu.cn。浙江 宁波 315211

　　内容提要：我国高等教育即将步入普及化，高校整体搬迁或延伸到县域办学是寻求生存空间的理性诉求，也符合县域实现乡村振兴的现实需求。但是，当前高校与县域合作办学存在着差异不同、政策不稳定、多主体价值差异以及协同机制不完善等方面的瓶颈问题。文章从协同治理理论的视角分析，认为需要形成思想共识确立共同发展目标、推动多维合作探索协同治理主体格局、制定发展规划保障合作政策持续实施、改革管理体制建立现代化治理体系、发挥产业优势协同配置资源，以促进高校与县域合作办学的互利共赢。

　　关 键 词：高校 县域 合作办学 协同治理

　　标题注释：2017年国家社科基金项目“高等教育普及化背景下地方高校与县域合作办学的机制研究”(BIA170182)。

　　中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1008-0627(2019)02-0063-06

　　一、我国高校“县校合作”的基本现状

　　近十年来，我国高校与地方政府合作逐渐形成了一种以“县校合作”为特征的办学模式。许多高校(尤其是地方高校)逐渐从中心大城市搬迁或延伸到县域进行办学，浙江、江苏、广东等省份尤为突出。根据统计，2008年以来，浙江省有12所独立学院从杭州、宁波、温州等的中心城区整体搬迁到城市周边的县域进行办学，占浙江省所有独立学院的一半以上。同时，还有一部分学校在城市周边地市、县域设立校区，例如浙江大学舟山校区、宁波大学梅山校区等等。在江苏省，也出现了较多高校外迁到县域办学的情况。截至2017年，该省共有15所独立学院已经搬迁到县域或周边地市进行办学。广东省的罗博县目前拥有4所高校，其中2所已建好，2所已签约落户。

　　在政府的相关政策以及市场力量的合力驱动下，全国多省份均出现不同程度的高校向县域搬迁或延伸办学的现象。“县校合作”发展是我国高等教育发展到一定阶段的产物，受到社会政治、经济及其相关政策等因素的推动。我国“县校合作”既有高等教育大众化、普及化政策的重要推动，也有解决高等教育资源配置方面不平衡、不充分和促进区域、城乡教育协调发展的驱动；同时，独立学院发展政策调整的影响，也直接触发了独立学院解决办学空间的问题。“县校合作”在高等教育资源空间优化布局、人才培养产业对接以及服务地方经济发展等方面发挥了积极的重要作用。

　　二、我国高校“县校合作”发展的瓶颈问题

　　高校“县校合作”发展是一个复杂的系统工程，涉及土地、财政、税务、人社等方方面面的关系，合作过程并不是一帆风顺，有的合作项目因为多方因素搁浅或失败，需要引起地方政府、教育行政主管部门以及高校的重视。从协同治理的视角分析，目前高校“县校合作”发展不是一种资源配置的自觉状态，仍缺乏国家或省级层面的统筹协同，在发展目标与规划、资源配置以及治理体制机制等方面很不到位，同时政府与高校之间有着各自的价值取向，存在不同的理性选择与利益诉求，进而在合作过程中引发主体之间的行动偏差甚至行动冲突。当前，“县校合作”协同治理主要有以下几方面的瓶颈问题。

　　(一)政府与高校合作的目标不同

　　协同治理以共同理性价值的形成为基础，也是各主体理性选择博弈基础上所形成的集体行动。但是，当前“县校合作”主体之间存在不同的逻辑出发点，个体理性基础上的利益最大化选择仍然是协同治理的一大障碍。从政府基本目标方面看，首先引进高校是想利用高校智力资源激活地方产业经济的发展水平，其次是希望减轻大城市负荷压力。毕业生人口大规模滞留城市，日积月累，使得城市的承受能力达到极限，城市问题日益突出，主要表现在城市住房、交通和公共空间的紧张，推动高校向县市地方分布可以减轻大城市压力。例如自2015年以来，北京市积极推动部分高校向郊区疏解，北京城市学院、北京建筑大学、北京工商大学3所高校6000多名学生已迁至顺义、大兴、房山等郊区新校区。第三是引进一所高校还有作为一届政府业绩的潜在因素。高校基本目标选择基于理性主义算计的基础，主要是致力于约束成本条件下的拓展办学与发展空间，扩张教室、食堂、宿舍以及保障设施等，适应高校规模扩张与发展需求，实现利益最大化。在近几年房地产迅速发展的背景下，大城市供地非常紧张，在大城市市区扩张办学的成本很高，许多高校往往通过寻求与县市一级地方政府合作，通过建设新校区或者搬迁的方式来拓展办学空间。

　　(二)政府政策与规划的不稳定性

　　许多协同治理的实践证明，一个强有力的领导者对于协同的促成经常起着至关重要的作用。在县校合作的协同行为中，地方政府的领导意见或者班子的决策意见如果是正面导向的，或者说在面对不同意见中是强有力地促成合作的，那么合作推进将会比较顺利。反之，由于地方政府主要负责人的调整以及发展规划与政策的朝令夕改，合作的高等院校局面将是非常被动的。例如，江苏苏北的某市引进了某独立学院的一期工程建筑面积16万平方米，总投资8亿，由于地方财政紧张，市政府决定将资金投向另一项目，导致学院二期工程断断续续，影响学校发展。有学者指出，政府往往更容易破坏协同主体间的共识基础和信任关系。政府习惯于“中心—边缘”的治理结构模式，甚至通过指令命令的方式，施加强制性力量迫使地方高校接受某种价值认知与行动方式。然而，以控制和命令为手段所达成的“协同”缺乏主体之间的价值共识。因此，在当前政府主导合作模式下，地方政府以及所领导的团队的决策对于合作项目的重视程度、决策能力以及各部门的执行力非常重要，直接决定着合作进展。

　　(三)高校内部各利益相关者的价值差异

　　高校内部治理涉及各利益相关者，包括管理者、教师、学生、校友等，其在理性价值与认识层面是否能达成“共识”，将影响“县校合作”协同治理的有效性、稳定性和持续性。首先是对于迁址或者设立分校区的合作办学意见不统一，部分管理者与教师不赞同。由于到县域办学，学校离中心城市有一定的距离，对于教师而言会打破原有的学习工作格局，导致部门资质较好的教师资源流失。如浙江工业大学之江学院校区搬迁到绍兴柯桥区后，教师队伍中博士流失了23名，副高及以上职称师资流失了40多名。[1]其次是由于学校搬迁，导致在招生中优质生源流失。一般学生更愿意选择在中心城市的学校，对于偏远的校区，即便学生入学了，退学率也会很高。兰州大学校长王乘在一个采访中指出，兰州大学榆中校区建成后，兰大平均每年有36名本科新生退学。[2]对于高校而言，内部师生缺乏思想共识度，某种意义上会导致部分师生对于学校发展的信任程度与依赖程度降低，个体理性挣脱了教师、学生与高校之间紧密的组织依存与共生关系，超出了集体行动的逻辑框架。

　　(四)政府与高校之间治理机制不完善

　　“县校合作”协同治理机制直接影响协作治理的效力和效率。当前我国高等教育管理体制“三级办学、二级管理”的格局普遍存在，即由中央、省(直辖市)、县(市)三级政府办学，主要集中在国家与省市一级管理。而高校“县校合作”办学主要集中在县市一级，造成两个方面的问题：一是“县校合作”的高校主要接受省(直辖市)教育主管部门的管理，县市级地方政府对于高等院校管理缺位，“地级市政府作为地方高校的投资主体，主要承担财政投入义务，却又不作为一级管理层次，不具备完全管理权力，使学校面临一系列办学困难”。[3]二是造成管理权限与职责不清。由于大量的经费与土地资源投入，县市政府短期更关心院校为区域经济建设服务，关心拉动当地地产、消费等行业发展，而由于专业设置、招生人数等主要是由省级教育行政主管部门控制，县市地方政府在这些方面考虑不多，导致高校不能很好地满足地方产业经济发展的需求。因此，地方政府主体职责权限与服务需求之间的关系不对应，高校难以在这种关系中发挥调和作用，需要进一步理顺治理体制机制。

　　三、高校“县校合作”协同治理模型建构

　　(一)协同治理的基本内涵

　　“协同治理”是使不同利益主体相互调和并采取联合行动的持续过程，强调了治理主体的多中心化、治理权威的多样化、系统间的协调性和动态性。各个子系统构成开放的整体系统，从而实现多元主体的共同治理，协同治理具有目标一致、资源共享、互惠互利和责任共担、深度交互等特征。[4]现代治理理论注重了内生动力分析，关注协同主体内在的子系统之间的自组织性及其秩序建构，从系统视角审视与架构，将外部的政策环境与内生的逻辑相结合，实现从无序向有序的转变，实现系统有序的结构及其自组织过程。因此，协同治理需要各利益主体之间的协同，需要确保协同行为持续的动力，需要对行为结果进行评价。从田培杰博士的协同治理分析模型分析，协同治理包括了协同动因、协同引擎、协同行为以及协同后果。[5]其中关键是协同引擎中的思想共识、有效参与和协同能力(见图1)。

　　

图1 协同治理分析模型

　　(二)高校“县校合作”治理模型架构

　　高校、地方政府是两大核心治理主体，上级政府和地方产业是与合作治理紧密相关的参与主体。根据上述协同治理内涵，围绕当前我国高校“县校合作”的瓶颈问题，从校地互动视角，我们构建了“县校合作”治理模型(见图2)，核心是从思想共识、有效参与和协同能力层面构建协同动力引擎。多元主体的共同认识是协同治理的基础，高校与地方政府实现有效配置资源，共同参与治理，形成治理的基本结构与体制，并通过顶层设计、管理体制机制改革等层面提高高校与政府之间提高协同治理能力。

　　

图2 “县校合作”协同治理模型

　　模型显示的几个关键点：

　　一是思想共识是协同治理的基础。思想共识是参与各方对于共同目标以及过程行为在意识与认知层面的一致性。在县校合作的实践中，地方政府与高校之间的思想共识是达成共同目标的基础，这种共识往往包括了政府与高校之间的相互信任、共同目标、利益平衡三个因素。高校协作治理涉及各类利益相关者，以管理者、教师、学生、校友为典型代表，其在思想层面是否能达成一致，也将影响协作治理的有效性、稳定性和持续性。

　　二是通过多维度有效参与协同治理。政府与高校之间要理顺体制，促进“合作办学”利益相关方参与治理，各参与方都应具有相应足够的话语权。有效参与主要包括了三个维度：参与的广度、参与的深度以及参与的有序性。在参与广度维度上，地方政府领导、相关职能部门以及当地的群众都是参与方，地方政府领导对于合作项目需要做出决策，相关职能部门需要执行决策，可以征求当地群众发表意见，尤其是涉及学校周边的街道居民等。高校的决策层、管理者、教师、校友、学生以及家长也都是利益相关的参与方。但在县校合作实践中，参与方往往从政府与高校的核心领导层开始接触，有的甚至不经过征求当地群众、教师、校友、学生以及家长的意见。因此，协同治理需要把握好参与面、参与度以及有序参与。例如2017年2月，山东大学提出建设新建章丘主校区，被认为决策不够公开，引发山东大学青年校友自发组织运营的“校友茶座”发起校友投票，结果6000多位校友的联名强烈反对。校友们主要考虑保持老校区文化底蕴，从感情上也不愿接受，认为如此这番将割裂山大几十年来所形成的历史文化，校友们也将难以重返曾经的校园。[6]有效参与无论是在建设项目初期还是在后续的办学时期对于推进“县校合作”都非常重要。

　　三是通过机制设计与学习提升协同能力。协同能力是协同治理的参与各方需要通过相互的合作不断提高自己的能力或帮助协同团体生成新的能力来达成协同效果，并最终实现共同的目标。[5]协同能力并不是政府和高校聚在一起自主产生的，可以从机制设计与资源配置等方面建构，核心点是高校与地方政府、产业等参与方建立起有效的协作机制。

　　从机制设计上看，当前我国“县校合作”往往由地方政府所主导。因此，一方面地方政府需要与高校共同设计合作机制，同时要有意识地调整自身角色，不可用指挥和控制的角色参与“县校合作”项目实施，而是要变为合作过程中的贡献者与协作者。但这一点，许多地方政府很难做到，往往采用指令与控制的方式参与“县校合作”。“以控制和命令为手段所达成的协议不可能是真正的共识，也就不可能带来社会对权力系统的信任。”[7]另一方面，地方政府要与高校之间制定具体的议事与合作规则，重视合同规则的执行，政府规范行使行政权力，不可逾越法律法规边界，也不可逾越学校内部学术事务的边界。然而，尽管协同治理在决策过程中包含了广泛的利益相关者，但决策规则仍然偏向于在资源与权力上处于优势地位的参与方所控制，政府一般不会主动放弃利用其优势地位对协同过程施加影响，因此“县校合作”需要通过决策制度设计、各方利益评估等方法解决权力平衡的问题。

　　从资源层面上看，充足的资源是实现协同治理和共同目标的重要支撑与保障。在县校合作中，政府主要掌握着土地、财政预算、税收以及编制等资源，学校主要拥有科技优势、办学资金、教师队伍以及学生等资源。因此，如何通过加强沟通和信任建设，达成目标上的共识，从而让各参与方尽量多地贡献自身的资源是非常重要的议题。县校合作中，土地、经费以及人才政策等资源是合作的核心内容，但是在实际推进过程中，也会出现部分资源配置未能到位的情况。“在单极化治理框架下，政府成为公共事务治理的最高且唯一决策主体，政府在职能体系、职能范围、履职方式上拥有完全的自主权”。[7]例如，从经费支持方面看，由于部分地方政府本身债务压力大，或者由于领导班子的更换，没有能力或者不愿意按照协议投入资金，就会导致项目的搁浅，给高校融入地方发展带来负面影响。一个很典型的案例就是2001年兰州大学为满足对于校舍面积的政策要求，几经协调，选定位于距离兰州市区45公里的国家级贫困县榆中县的夏官营镇。选择榆中的一个重要因素是当时兰州规划在榆中建立一个科教园区，将来把市区里的高校全都搬过去，在资源投入等方面形成集聚效应。然而目前，兰州市早已放弃了向榆中发展的规划，转而重点建设市区北面机场附近的兰州新区；榆中县却又重新规划了自己的科技园区，但并未把兰大榆中校区考虑在内。兰州大学榆中校区面临资源缺乏，生源不足，没有得到当地政府应有的重视和相应的充足资源投入。至今，兰州向北削山建城，兰州大学榆中校区又面临再度搬迁。

　　四、“县校合作”发展的协同治理对策

　　(一)形成思想共识，确立共同发展目标

　　共同目标的确定是协同治理的出发点与价值基础，目标在协同过程中具有统摄性和持续性。地方政府与高校之间要在政策、趋势、双方需求以及相互合作的紧密性等方面进行评估之后，确立一个牢固的共同目标，可以是阶段性的迁址办学实施目标，也可以是中长期的“县校合作”办学与发展目标。从思想共识上看，地方政府和高校应当明确各自的角色和利益，在理性主义与社会公共责任之间寻找平衡点。第一，高校在县域办学过程中获得了土地、教学场地、实习实训、办学经费等的资源支持，拓展了办学空间、提升了办学实力。因此，高校需要从共同价值中寻找与县域合作办学的契合点。第二，高校搬迁或延伸到县域办学，为县域经济社会发展提供了人力资源、科技创新以及社会服务，促进了产业转型升级，改善了文化环境。因此，地方政府从大学公益性与社会职责视角出发，设立财政性专项给予支持，出台在科技、经济等方面合作的扶持政策。第三，学校和县域确保县域办学过渡期的稳定性。高校及时公开学校与县域政府的合作政策，做好与教师、学生以及校友们的思想沟通，最大程度上形成对合作项目的价值共识。

　　(二)推动多维合作，探索协同治理主体格局

　　将协同治理的主体作为切入点，进行全口径、多角度、立体化的考量，探索多元主体之间可能合作的组合和多维度协同治理的格局。在“县校合作”协同治理的研究过程中，大多以政府和学校为核心主体，其他主体作用的体现并不充分。其他利益相关者，包括高校内部的教师、学生、校友和家长等，以及当地企业、非政府组织等，应纳入协同治理的主体格局中，主动参与担当责任，达成目标和利益共识，助推协同治理的有效开展和保障。政府、高校和其他利益相关者享有相对应的权利和义务，发挥协同合作和多元治理的精神，同时有助于探索协同治理的多元模式。

　　(三)制定发展规划，保障合作政策持续实施

　　高校“县校合作”是县市地方政府对地方经济与社会发展的一个重要决策，同时也是对于今后区域内高等教育布局的一个重要的中长期规划。县域是一个城市经济社会承上启下的区域，多数县域渴望引入高等院校，以期促进当地经济、科技与文化水平提升。在发展理念与发展规划需要保持相对稳定性，高校作为区域发展中的重要主体，不可被扭曲地仅仅用于拉动地价房价以及消费力。高校长期与中心城市所沉淀的合力使得高校不能轻易迁址，因此高校搬迁往往是一个重大的发展战略决策。一旦高校进入新的区域，使命是服务当地人才培养、科技发展与文化传承，承担的是国家与社会的公共职责，县域政府有责任与义务大力支持，确保双方合作与发展规划的长期持续与稳定。因此，协同治理必须打破单极化治理框架，政府权力控制应该受到其他治理主体的约束，推动高校与区域经济发展的协同性，系统评估区域经济基础与产业发展需求，促进高校实施学科专业的特色发展战略。

　　(四)改革管理体制，推动地方政府治理高校

　　高校发展的地方化与县域化趋势给现行管理体制提出了改革需求，更多的高校办学权力将下放到县市一级地方政府及其教育主管部门，以释放县市地方政府举办高等教育的活力，形成一个面向县市级地方高校管理的中央、省(***)以及县市(中心城市)三级协同管理体制。对于省级教育行政部门而言，专业设置、招生计划、经费投入等方面权限有待进一步下放，引导高校面向地方经济发展服务，形成一个以地方政府和高校共同参与管理的新的教育管理体制。[8]同时，县域和高校应该根据合作办学的职能需求，增设或拓展管理和服务部门，提升县域与高校的办学融合度，推动当地高等院校的健康持续发展。

　　(五)发挥产业优势，地方政府协同配置资源

　　“作为协同治理集体行动的设计者、发起者和组织者，有责任动员和组织协同内部的行动者及其他一切形式的治理资源共同投入到公共事务治理的共识性价值目标实现过程当中”。[7]“县校合作”要做好“县域内产学合作、专产合作、区校联动的多元协同，通过县校协同的资源配置、要素互动，充分发挥县域优势和学校特色”。[9]进入县域办学的高校必须明确定位，瞄准当地产业结构与优势，调整学科布局，设置“接地气”的专业，服务当地产业转型发展。县域主要企业充分利用高等院校的人才优势、科研优势和研究设备优势，积极寻找高校解决产业发展过程中的技术问题，与当地高校建立良好的合作互动。县域政府在地方经济增长中负有重要职责，构建政府、高校与企业之间的“三螺旋”合作关系，促进校企合作发展。

　　(六)打造区域品牌，加强协同治理环境支持

　　协同治理多元主体作用的发挥，离不开有力的环境支持。环境支持主要包括政策环境和社会舆论环境，这是推动“县校合作”协同治理的动力和重要保障。高校应主动适应区域经济和产业发展的需要，根据地方办学条件和发展特色，打造政府和社会多方支持的办学品牌。县域政府应制定相关政策，引导企事业单位和社会组织主动参与协同治理；同时找准地方办学定位和特色，营造多方支持的社会舆论环境。在全方位的环境支持下，为“县校合作”集结资源，与地方产业和地域文化紧密融合，培养适应地方需求的创新应用型人才，助推区域经济和社会发展。

　　参考文献：

　　[1]阙明坤.独立学院“迁址办学”现象研究——基于江苏、浙江两省的实证调查研究[J].教育发展研究，2016(13-14)：9-15.

　　[2]钱炜.虽为百年名校，兰州大学却在经历人才流失的衰落[N].中国新闻周刊，2017-06-01.

　　[3]潘懋元.新建本科院校的办学定位与特色发展[J].荆门职业技术学院学报，2007(7)：1-4.

　　[4]张贤明，田玉麒.论协同治理的内涵、价值及发展趋向[J].湖北社会科学，2016(1)：30-37.

　　[5]田培杰.协同治理：理论研究框架与分析模型[D].上海：上海交通大学，2013：119-145.

　　[6]新京报.山东大学拟迁主校区引发校友争议[EB/OL].(2017-02-08)http://news.163.com/17/0208/01/CCNDFQ1E000187VI.html.

　　[7]王映雪.西方政府与社会组织协同治理的哲学反思[D].哈尔滨：黑龙江大学，2017：70-127.

　　[8]周朝成.新建本科院校“校地互动”转型发展中的冲突与消解策略——新制度主义视角[J].教育发展研究，2013(1)：50-54.