作者简介：金子元久，Motohisa KANEKO，男，筑波大学教授，博士。

　　译 者：黄珍，北京大学中国教育财政科学研究所。

　　内容提要：截至20世纪90年代初，日本经历了经济的高速增长。此后，增长大幅放缓至今。尽管如此，其高等教育的入学率仍不断升高。本文主要讨论在经济下行背景下日本高等教育的扩张如何形成及其影响、高等教育市场化在此过程中所起的作用，第一部分介绍了分析框架，包含高等教育机会市场(高等教育市场)、高校毕业生市场、货币市场和政府等组成部分；第二部分分三个时期描述了20世纪60年代以来日本高校入学率变化的原因，并发现2000年以来入学率的增加主要归因于寻求金融市场支持的教育贷款的增加；根据以上框架，作者在第三部分分析了美国的高等教育，发现尽管金融市场自20世纪90年代以来发挥着重要作用，但美国高等教育机构的发展路径与日本并不相同。基于分析与对比，作者讨论了日本高等教育政策未来的发展方向。

　　关 键 词：资本市场 高等教育财政 高等教育扩张 经济放缓

　　中图分类号：G40-054 文献标识码：A 文章编号：1671-9468(2019)01-0062-12

　　在世纪之交，经合组织(OECD)国家的高等教育经济基础发生了显著变化。一方面，经济增长的速度放缓；另一方面，高等教育变革相关的话语中开始出现“市场化”这一术语。这一变化背后的结构性转变是什么，这些结构性转变如何影响高等教育的未来？这是笔者希望在本文讨论的问题。下文将描述一个基于高等教育相关因素建构的概念框架(第一部分)，概述各项因素如何促进日本高等教育的变化，以及金融市场如何从世纪之交开始成为一个重要参与因素(第二部分)，并讨论宏观图景对未来政策方向的意义(第三部分)。

　　一、经济增长放缓背景下的高等教育

　　(一)高等教育和经济增长

　　高等教育与经济增长之间的关系首次引起人们注意是在20世纪50年代末和60年代。在这一时期，经合组织国家的经济开始进入战后经济增长期；与此同时，高等教育扩张也蓄势待发。高等教育大众化与经济增长相结合发展的势头一直持续到20世纪70年代，推动了高等教育从“精英阶段”向“大众化阶段”的转变。这种转变构成了20世纪末高等教育发展的图景。

　　与这一经济变化对应的是人力理论与相继的人力资本理论的发展，从而形成了一个新兴研究领域，即建立在人力资本理论概念之上的教育经济学。回溯起来，人们可能会认为，教育经济学发挥了为增加高等教育扩张所需的支出提供合理性依据的作用。

　　然而到20世纪末，情况发生了显著变化。随着经济发展成熟，许多经合组织国家的经济增长失去了动力(参见图1)。与此同时，高等院校的参与率却不断增长，进入所谓的普及化阶段。高等教育发展相关话语也发生了变化，“市场化”一词开始出现。

　　

图1 GDP增长率的变化(1970-2012年)

　　资料来源：OECD概况：经济、环境与社会统计，2010。

　　这些观察结果引发了一系列问题。尽管经济增长速度放缓，高等教育参与率为何仍在上升？市场化概念意味着什么？在高等教育发展与经济增长之间转换关系发生变化时，为什么“市场化”会成为流行术语？为了回答这些问题，必须将思考范围扩展至影响高等教育的各项因素。我们也需要一个宏观视角。可以回想一下，人力资本理论最初是一个宏观理论，解释社会从教育投资中获益多少，尽管它很快变成分析个人教育和培训行为的理论基础。在某种程度上，我们必须回到高等教育如何与整个社会的经济发展相关联的初始视角。

　　(二)高等教育市场

　　在社会与经济的视角之下，高等教育与社会之间的关系涉及各种干预性的因素。除了政府之外，我们还可以看见调节高等教育与经济发展的三个经济功能：首先是高等教育市场，高等教育机会市场将高等教育机会的需求和供给与价格(学费)和招生规模作为主要参数联系起来；其次是劳动力市场，它将毕业生的就业机会或者说高等教育的成果与生产联系起来，因此影响着高等教育的选择；最后也可以说重要性日益增强的是金融市场——它通过不同方式将社会中累积的货币资产与高等教育投资联系起来。笔者提出一个与高等教育和国民经济、政府和市场相关的概念框架(参见图2)。

　　

图2 市场与高等教育

　　在图2中，高等教育需求来自家庭的选择聚合，每个家庭的选择取决于各自对高等教育成本和收益的预期。成本包括学费和放弃的收入，而收益包括在劳动力市场中获得的预期工资差额以及非金钱收益。同时，可用资源包括家庭投入、可获得的助学金和贷款。这些因素受到个体学生学业能力的影响，但在总体上保持不变。

　　供给是指不同价格(学费)的入学机会总和。各院校在可用资源(包括政府补贴和捐赠的收入以及其他收入的累积价值)约束下，确定一个招生规模和学费定价的特定组合。

　　供需双方受到的影响不仅仅来自政府政策，还来自金融市场。通过税收，政府将一定数量的国民收入以补贴和学生资助项目的形式给予高等教育。与此同时，税制刺激家庭选择高等教育，并激励个人和企业为高等院校做出贡献。

　　金融市场近年来已经成为一个重要参与因素，下文将予以探讨。金融市场通过助学贷款方案(条件是借款金额将最终偿还给贷方)，将国民经济中的累积财富投入高等教育。即使不考虑助学贷款，人们应该意识到，当政府出现赤字并且这些赤字主要从金融市场借款来融资的时候，金融市场也间接地为高等教育提供了资金。在院校层面，高等院校出于基建和其他目的从市场借款，并存储捐款以获取财务收益。

　　因此，高校、政府和三个市场以及它们之间资源和信息流动构成了一个非常复杂的图景，笔者称之为高等教育财政的宏观架构。这一架构的配置因国家而异。此外，这一架构在经济和政治环境的变化下会随着时间的推移而演变。这也意味着高等教育的政策问题也会相应地发生变化。

　　二、结构演变

　　现在我们将从上文提出的角度观察高等教育的发展历程。从第二次世界大战的破坏中恢复后，日本高等教育在20世纪60年代开始发展。日本高等教育20世纪60年代以来的发展主要可划分为两个阶段，每个阶段由两个跨越十至十五年的子阶段构成(参见图3)。

　　

图3 参与率和18岁人口规模变化

　　资料来源：日本文部科学省“院校基础信息调查”，多年调查数据。

　　(一)第一阶段：大众化

　　从1960年到1990年的三十年可以称为高等教育的大众化阶段，这一阶段由大扩张和随之而来的招生停滞两个子阶段构成。

　　子阶段1-a是高等教育的大扩张时期。18岁学生的四年制高等院校参与率从1960年的不到10％上升至1975年的36％——在十五年内增长近20％，而且这一增长发生在大学学龄人口规模显著增长时期。

　　招生的增加主要是由高等教育需求的增加导致的，这一需求受到经济快速增长背景下家庭收入空前增长的推动。从20世纪60年代初到1980年，典型家庭的可支配收入迅速增长，几近三倍。这意味着每个家庭每年相当于获得7％或8％的额外收入。由于高等教育是获得向上社会流动的主要渠道，家庭愿意将可支配的额外资源投入后代的高等教育。

　　在供给侧，随着一些新院校的设立，私立高校增加了招生人数。这得益于“大学办学标准”(规定如生师比等最低办学条件)政策的放宽。放宽此政策是为了应对大众对高等教育的普遍需要而产生的政治压力。与此同时，经济增长带来的额外税收也被用于增加国立院校自然科学和工程学的招生人数，以培养经济快速增长所需的人力资源。

　　这一资金流动体制被证明能够有效地满足大众的高等教育需求，同时也使得政府能够集中投资于国立院校，以培养经济发展所需的战略性人力资源。这一体制也创造了一个教育条件相对较差的庞大私立院校部门，这一状况存续至今。

　　在子阶段1-b期间，到了1980年，参与率下跌至24％。这主要是由供给侧一方限制性的政府政策导致的。在实现快速增长之后，政府工作重心逐步从经济增长转向福利政策。在高等教育方面，采取的措施为政府对私立院校实施现行成本补贴(1976年开始施行)。虽然这一政策旨在降低支付学费的学生家庭的经费负担，但实际上产生了意想不到的后果。

　　为了获得补贴，高等院校被要求将招生规模控制在高于“大学办学标准”规定的范围内。作为应对措施，私立院校减少了招生并同时提高学费水平。这可以解读为他们为了区别自己和那些选择性更低的院校所采取的战略性措施。

　　在需求侧，考虑到家庭收入的持续增长，潜在需求应当不断上升。此外，随着第二代婴儿潮来到大学，18岁的人口规模在20世纪80年代末有所增加。在有限的供给之下，这些因素导致需求受挫，而这又转化为大学入学机会的竞争加剧，最终引发了对高等教育过度监管的批评。

　　(二)第二阶段：普及化

　　自20世纪90年代初，高等教育参与率又开始增长。这一增长最终延伸至21世纪10年代，达到50％。我们称之为普及化阶段。然而，这一阶段的增长机制明显不同于第一阶段。

　　子阶段2-a跨越20世纪90年代，表现为参与率的稳步上升，在一定程度上受到因前一阶段(1-b)供给侧的限制性政策而累积的被压抑需求的推动。与此同时，家庭的可支配收入仍在增长，尽管增长速率大大低于从前，仍在不断推进需求。

　　在供给侧，在20世纪90年代初转向解除管制的这一背景下，限制性政策也出现逆转。“大学办学标准”的一些规定有所放宽。现存高等院校获准扩大招生规模，同时大量新的院校诞生，其中许多院校为两年制的私立院校或高中转型而来的。这样一来，录取的学生数量也随之增加。随着18岁人口规模下降，这些因素结合起来导致了参与率的增加。

　　在子阶段2-b期间，参与率持续增长，其背后的驱动力却发生了显著变化。这种增长是令人困惑的：因为经济增长速度放缓，可支配家庭收入停滞不前，并最终因养老和医疗保险(参见图4)缴费的增加而开始下降。

　　

图4 可支配收入的变化(家庭成员超过两人的家庭)

　　资料来源：家庭收入调查，多年调查数据。

　　取代下降的家庭可支配收入的是助学贷款的使用。直到2000年代末，使用日本学生支援机构(JASSO)贷款的学生比例仅略高于10％。这一比例在20世纪90年代末开始增加，到2010年达到35％(参见图5)。这意味着不仅仅是那些代表参与率边际增长的家庭，过去习惯于依赖家庭收入缴纳学费的家庭也为支付大学的费用开始借贷。

　　应当指出的是，20世纪80年代中期以来市场利率开始下跌，最终在21世纪初跌至1％或2％(参见图6)。助学贷款的利率也相应地跌至1％左右。与此同时，根据笔者的估计，四年制大学教育的内部收益率(IRR)仍高达6％至7％。这意味着即使需要通过贷款支付必要的成本，上大学还是能够获得经济回报。高等教育回报之间的差距继而迅速扩大。

　　这些观察表明，21世纪以来，与金融市场有关的因素已经开始发挥重要作用，引发了宏观架构中资源流动的重要变化。

　　

图5 使用JASSO贷款的学生比例(％)

　　资料来源：JASSO年度报告，多年数据。

　　

图6 高等教育内部收益率、助学贷款利率和市场利率

　　资料来源：国家债券收益，日本银行；内部收益率，作者估算；学生贷款利率，JASSO。

　　(三)增长放缓与高等教育

　　应当注意，高等教育中来自金融市场的借款在20世纪80年代初就开始以隐性的形式出现了。在这一时期，国家预算开始出现巨额赤字，而这一赤字是通过借用邮政储蓄和发行国家债券来填补的。这意味着作为国家预算的一部分，政府的高等教育支出间接来自资本市场。以个人为受益人的助学贷款增加，意味着从资本市场借款——支持高等教育的这种融资方式——变得更加显性。

　　另外，市场上存在以相对较低利率提供助学贷款的可用资金。这类资金包括个人和商业公司累积的货币资产，产生于过去的经济增长加上相对较高的储蓄率和较低的税务负担。这些储蓄被存入银行，银行不仅将这些存款投资于企业，而且以国家债券的形式借给政府。另外，很大比例的此类资产投资到海外的金融机构。据估算，截至2018年，日本家庭资产总额达到1，800万亿日元，这个数字是日本GDP的3倍或国家预算的18倍。

　　人们可能还记得，金融市场在高等教育中的作用在美国尤为突出，尤其是20世纪80年代末以后。在经济停滞和大学年龄段人口增长停滞的背景下，各私立院校继续提高学费和录取政策来凸显自己。学生贷款的使用开始急剧扩大。这一点稍后将予讨论。这一机制为近三十年来美国高等教育的转型奠定了基础。

　　三、政策意义

　　有了以上的观察，对于高等教育将如何改变，或者应该如何改变，可以讨论些什么呢？笔者将从公平、效率和高等院校结构的角度进行阐述。

　　(一)公平

　　在过去数年里，高等教育的机会公平再次引起了社会关注。所有政党都在其2017年的教育总纲领中纳入针对这一问题的一些措施。执政的自由民主党以“免费高等教育”的提案赢得大选。随后安倍政府一直在努力制定具体措施，但详细内容仍有待观察。

　　这一重新关注受到诸多因素的推动。首先，四年制高等教育已达到普及化阶段，这意味着一半的适龄青年能够接受高等教育，大学教育不再被视为一种选择，而是必需品，高等教育的缺失被认为是对个人很不利的弱势。确保接受高等教育的机会已经成为任何家长都严肃关注的问题。

　　其次，社会剥夺得到广泛关注。如果低收入家庭的孩子因经济原因而无法获得接受高等教育的机会，这将对社会公正造成严重冲击。

　　第三，随着越来越多的学生使用贷款，可能出现部分毕业生难以偿还贷款的情况。特别是对于2010年之前的几年毕业的大学生面临劳动力市场供过于求的局面，大量学生在毕业时无法就业。由于永久雇佣原则在就业实践中占据主导，在毕业时未能踏入职业道路往往会导致终身就业不稳定。这些毕业生陷入还款特别困难的境地，有时会导致赤贫状况。这些案例经过媒体报道之后，公众对助学贷款的负面情绪开始出现。

　　上述观察表明，对高等教育公平的关注是由各种事件和利益构建起来的。自然，关于必要政策的讨论难以得出明确的结论。在这种情况下，关键问题将是政府是否应该或如何在应对这些社会问题中发挥作用。

　　最直接的解决方案是增加高等教育的政府支出，以彻底消除父母收入的影响。目前，政府为国立院校提供财政支持，并为私立院校提供补贴。通过增加补贴，人们期望学费水平应该下降，进而减轻家庭收入的影响。然而，私立机构并不会因为补贴的增加而降低学费水平。此外，各种调查表明，在进入高等教育之前，入学机会的差异与受到家庭收入影响的学业成绩有关。

　　另一个方法是以补助金的形式为低收入家庭学生直接提供补贴，这种方法的一个基本问题是如何选择补助的目标。预算限制了为这一目的投入大规模支出。另一方面，如果将补助群体限制得过窄将导致重重困难，因为这样一来不仅会在界定和识别目标时引发各种技术问题，而且还会造成受益人与其他人之间的冲突。

　　这些讨论最终着眼于政府支出的边际增长在更广泛的背景下如何有效地修正教育不公平。各种调查结果表明，低收入家庭子女参与高等教育的比例确实较低(Kobayashi，2009)。然而一项调查表明，在高中阶段学业成绩优秀的学生中，不同收入家庭的高等教育参与率之间的差异比较小。这些学生预期通过高等教育获得高回报，并想方设法突破财政约束。从这个角度来说，助学贷款是有效的。家庭收入的差异在学业成绩较低的学生中更为突出。

　　从这个层面来看，大学参与率的大部分差异源自进入高等教育之前出现的学业成绩水平的差异。这一点表明学业成绩的差异是在教育的早期阶段产生的。事实上，一个普遍的共识是投资于初等教育甚至学前教育，资源的使用效率更高(Heckman，2008)。①

　　那么，资本市场在高等教育公平方面能够发挥什么作用？助学贷款方案无法消除收入不平等的代际传递，它的作用似乎是微不足道的。毕竟，背负贷款的学生在毕业后必须偿还这一债务，这意味着他们毕业后的净收入会低于来自富裕家庭的毕业生(未贷款)的净收入。

　　尽管如此，助学贷款可以使收入有限的学生有机会接受高等教育以及获得随之而来的更高收入，并在偿还债务后获得一定程度的收益。如果高等教育的内部收益率仍然高于贷款利率，这就相当于净收入的大幅增加。此外，助学贷款能够允许个人选择高等教育。这是米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)的经典论证(Friedman，1980)。

　　然而，贷款项目自身存在一些问题，如风险规避。有些人声称，低收入家庭往往不会使用贷款，因为他们倾向于避免申请无力偿还的贷款。但是这种说法并没有实证基础，我们针对高中生的调查数据并未表明这种倾向。

　　尽管如此，助学贷款的确会给贷款者带来风险从而不鼓励学生使用贷款，这一点具有重要意义。如上文所述，还贷过程中发生严重问题的案例令人担忧。使用贷款而不是政府支出，毕竟意味着应当由个人做出选择，而其后果由个人承担。但是，要避免极端的处罚。政府应在其中发挥关键作用。

　　(二)效率

　　另一个关键的观点事关如何有效地利用国家财富来实现未来的增长。

　　如上文所述，高等教育的内部收益率(IRR)估计为7％左右。为精确起见，这一内部收益率应当根据所得税进行调整以获得私人收益率，或根据政府支出进行调整以获得社会收益率。然而在任何一种情况下，调整导致的差异都不会超过1％。高等教育的内部收益率远远高于其他投资方案。

　　与此同时，21世纪以来，国家债券和银行储蓄的利率大幅下跌。这在一定程度上反映了国际趋势，但日本的情况尤为突出。部分原因是因为采用了刺激经济增长的货币政策，同时也体现了资本供求关系的变化。一方面，过去的经济增长积累了大量储蓄。据估计，2017年的货币资产总额达到1800万亿日元，是日本GDP的3倍或国家支出的18倍。另一方面，投资机会并未实现相应增长。因此，过剩的资本供给转而寻求海外投资机会。目前，日本海外净货币资产总额超过300万亿日元，居世界首位。

　　基于这些考量因素，我们可以主张对高等教育的投资不仅于个人有益，整个社会也会从中受益。由于高等教育的社会收益率高于现行利率，矢野(Yano等，2007)认为政府应当为高等教育投入更多资源。这个结论并不一定是无足轻重的。

　　首先，高回报意味着投资高等教育可以改善整个社会的状况，但政府不应通过直接补贴高等院校来增加高等教育开支。如果存在巨额财政赤字，这一措施不切实际。另外的可选方案是政府通过金融市场引入和使用国民经济中积累的财富，事实上这已成为高等教育融资的重要渠道之一。

　　(三)高等教育创新与市场

　　然而，利用金融市场需要一个关键条件，即对高等教育的投资能够获得回报。值得注意的是，高等教育的内部收益率是根据大学和高中毕业生当前的工资结构进行计算的。如果这一点在将来发生任何重大变化，实际(事后)收益率将会提升或降低，后者完全可能变为现实。

　　到目前为止，在日本，与工资水平相关的能力是在工作中积累和分享所需的技能和知识的过程中形成的。而这是通过终身雇佣制实现的。大学教育的很大一部分贡献在于识别具有适当基本能力的年轻人，以参与工作场所的非正式培训。这一机制现在面临重大挑战。新的工业领域正在兴起，它们需要不同的知识和技能。同时，企业组织也在不断地自我改革。在激烈的国际竞争下，企业不再制定投资劳动力的长远计划。所有这些因素使现有的生产力机制很快被淘汰。高等教育被要求教授相关知识和能力以弥补这一差距。

　　尽管如此，到目前为止，高等院校尚未就这些挑战做出回应。商业公司招收学生时并不是看他们在大学学到了什么，而是看他们学校的排名。因为大学的高选择性构成一个陡峭的等级结构，因此它们对改善教育并没有太大的兴趣。

　　与此同时，许多私立院校仍然受糟糕的教育条件所困扰，例如学生数量与教职人员数量之比过高。在大规模私立院校中，社会科学学院的学生与教职人员数量之比往往达到30或甚至更高，这一现象并不罕见。这些现实条件严重削弱了创新努力。另一方面，20世纪90年代以来，许多大大小小的私立大学都在努力扩招，并为迎合新兴学术领域而成立新的学院、增加新的课程这种现象被解释成一种确保财政投入和吸引学生的手段。换言之，市场和政府政策对于提高学费以改善教育条件的激励作用微乎其微。与此同时，18岁人口的减少导致任何院校都无法继续扩张。

　　从这个角度来看，美国自20世纪80年代以来的发展是非常有意思的。在这一时期，许多私立院校缩减录取人数，以提高其选择性，同时提高学费作为补偿措施(Geiger，2004；Kirp，2004；Hoxby，1997)。增加的学费可以通过联邦和其他助学贷款来支付。与此同时，高等院校为优秀的学生提供助学金以抵消其高额学费。大学可以通过其捐赠收入为这些助学金提供经费支持，这一点在反驳那种助学金来自其他学生缴纳的学费的批评性观点时具有重要意义。在这种关系中还应当注意到，里根政府推动了税制的重大变革，货币资产增值可获得大幅抵扣。这为后期股票价格上涨时高等院校的私人捐赠创造了很强的激励。

　　出于诸多原因，通过这种机制产生的变革受到了批评。二十年来，学费增加了一倍多，学生为偿还贷款而背负的经济负担也相应增加。另一方面，这种机制似乎创造了一个环境，即大学为招募有才能的学生和创新教育而相互竞争。可以说，美国领先的高校通过这种方式取得了辉煌成就，并引起其他高校竞相效仿。

　　四、结论

　　自世纪之交，金融市场已成为经济增长放缓背景下的影响高等教育发展的重要因素。在这一方面，美国和日本存在诸多相似之处。但金融市场在高等教育中发挥作用的机制及其产生的后果等方面，美国和日本存在很多不同。关键因素是高校在这些情况下如何行动。

　　日本是否会发生类似的变革？发生变革的必要条件是什么？考虑公平和效率，这一变革是否可取？它是否将引发日本高等教育的必要变革？这些是在选择日本高等教育的未来发展方向时必须回答的问题。

　　注释：

　　①参见https://heckmanequation.org/。

　　参考文献：

　　[1]Bank of Japan.(2018).Flow of funds accounts,3rd Quarter.

　　[2]Friedman,M.,& Friedman,R.(1980).Free to choose.New York:Harcourt Brace Jovanovich.

　　[3]Geiger,R.(2004).Knowledge and money:Research universities and the paradox of the marketplace.Stanford University Press.

　　[4]Heckman,J.J.(2008).Schools,skills,and synapses.Economic Inquiry,46(3),289-324.

　　[5]Hoxby,C.M.(1997).How the changing market structure of U.S.higher education explains college tuition.NBER Working Paper,6323.

　　[6]Kaneko,M.(2013b).Japanese higher education and the state in transition.In Roger Goodman,Takehiko Kariya,& John Taylor(Eds.),Higher education and the state (pp.171-198).Oxford:Symposium Books.

　　[7]Kaneko,M.(2011).Higher education policies and development:Approaches to funding higher education in Japan.In Armstrong,Shiro,& Chapman,Bruce(Eds.),Financing higher education and economic development in East Asia(pp.107-142).Canberra,Australian University Press.

　　[8]Kaneko,M.(1987).Enrollment Expansion in Postwar Japan,111pages,R.I.H.E.

　　[9]Kirp,D.(2004).Financing American higher education in the era of globalization.Harvard University Press.

　　[10]Kobayashi,M.(2009).Daigaku Shingakuno Kikai(Opportunitys of higher educaton).University of Tokyo Press.

　　[11]Zumeta,W.,Breneman,D.W.,Callan,P.M.,& Finneye,J.E.(2013).Financing American higher education in the era of globalization.Journal of Higher Education,84(3),446-448.